<중앙-지방 재정갈등(1)> 재검토 필요한 지방재정조정제도

“지금같은 상태가 계속된다면 복지비 지급을 감당할 수 없는 ‘복지디폴트(지급불능)’가 불가피하다.”

“지방자치단체가 재정을 확보할 여력이 충분한 것으로 본다.”

지난 9월3일 전국시장군수구청장협의회가 주최한 기자회견이 채 끝나기도 전에 정종섭 안전행정부장관과 문형표 보건복지부장관은 지방자치단체가 발표한 ‘호소문’을 거절했다. 2012년부터 연례행사가 돼 버린 중앙과 지방 재정갈등은 올해도 어김없이 양측 입장이 평행선을 달리고 있다. 쟁점은 과연 지자체 재정상황이 그렇게 어려운가, 그리고 정부지원이 충분한가, 정부가 일방적으로 결정하는 것이 타당한가 등으로 수렴된다.

정부는 인구와 산업기반 등에 따라 극심한 차이를 보이는 지자체간 재정력 격차를 해소하기 위해 '재정조정제도'를 운영한다. 대표적인 것이 바로 지방교부세(보통교부세와 특별교부세로 구분), 부동산교부세, 지방소비세, 국고보조금 등이다. 교부세 배분은 기준재정수입액을 기준재정수요액으로 나눈 '재정력지수'를 기준으로 한다. 그렇다면 재정력지수는 과연 얼마나 현실을 반영하고 있을까. 

<서울신문>이 한국지방재정학회와 나라살림연구소와 함께 재정조정제도가 재정력지수를 어떻게 변화시키는지 추적했다. 그 결과 지방재정조정제도가 오히려 지역간 역차별을 부추긴다는 사실을 확인할 수 있었다. 이는 현행 지방재정조정제도에 심각한 하자가 있다는 것을 의미한다. 

먼저, 현행 재정력지수를 바탕으로, 보통교부세를 교부하면 지자체간 불균등을 어느 정도 완화하는지 알 수 있는 '조정 재정력지수1'을 산출했다. 이어 보통교부세에 더해 분권교부세와 특별교부세를 포함한 '조정 재정력지수2'가 지자체에 미치는 영향을 살폈다. 끝으로 '조정 재정력지수3'은 지방교부세와 국고보조금까지 포함했을때 지자체 재정상황이 어떻게 바뀌는지 계산했다. 

2012년 최종예산을 기준으로 보면, 재정력지수가 가장 높은 곳은 서울(1.01)이다. 광역시 중에서는 광주(0.56), 도를 포함하면 전남(0.31)이 가장 낮다. 서울은 경기 성남시 고양시 수원시 등 6개 지자체와 함께 기준재정수입액보다 기준재정수요액이 더 많다는 이유로 보통교부세를 받지 못하기 때문에 '조정 재정력지수1'은 변화가 없다. 반면 광주는 0.97, 전남은 0.95로 바뀌었다. 전체적으로 보면 최소 0.95에서 최대 1.01간 0.6포인트 차이가 난다. 보통교부세가 지자체간 재정격차 해소에 상당한 도움이 된다는 것을 알 수 있다. 

'조정 재정력지수2'로 가면 지자체간 역전 현상이 나타난다. 당초 재정력지수가 최하위였던 전남이 1.05를 기록하며 서울(1.03)을 추월하며 전국 최고 수준으로 뛰어오른다. 당초 재정력지수가 0.37에 불과했던 전북과 경북 역시 1.03으로 올라선다. 전체적으로 보면 최하(광주,강원)와 최고(충북, 전남) 사이에 격차가 0.04포인트까지 줄어든다. 

문제는 '조정 재정력지수3'에서 나타난다. '조정 재정력지수2'에 국고보조금 중 국비 지원금을 합산한 '조정 재정력지수3'을 산정하면 지자체간 재정이 완전히 역전돼 버린다. 서울은 1.18로 전국 최하위로 떨어진다. 충남과 충북은 각각 4.47과 3.87로 압도적인 수준을 보여준다. 서울의 재정상황이 충남의 4분의 1, 충북.전남북,경북의 3분의 1 수준으로 열악하다는 결과가 나오는 셈이다. 

2010년도와 2011년도 자료로 계산하더라도 동일한 추세를 발견할 수 있었다. 2010년도와 2011년도 자료로 계산하더라도 동일한 추세를 발견할 수 있었다. 2010년에도 서울은 당초 재정력지수는1.01로 전국 최상위였지만 조정 재정력지수3은 1.14로 전국 최하위로 바뀐다. 반면 0.56이었던 충남은 4.74로 전국 최상위로 달라진다. 충북은 0.51에서 3.88로, 전남은 0.31에서 3.26으로 올라간다.

　이런 결과는 특별·광역시가 현행 제도에서 가장 큰 역차별을 당하고 있다는 점을 시사한다. 국고보조사업의 절반가량이 복지사업인 데다 무상보육 등의 영향으로 특별·광역시 자치구는 복지예산 비중이 이미 50%를 넘어섰다. 특히 국고보조사업은 1991년 2조원에서 올해 57조원으로 규모가 급증했다. 지난 7년 동안 국고보조사업 전체 증가율은 8.7%인데, 국고보조사업을 위한 지방비 부담은 12.5%나 늘어났다.

　분석에 참여한 정창수 나라살림연구소장은 “재정조정제도 중에서도 ‘조건부 지원금’인 국고보조금 보조율을 결정할 때 재정력지수를 사용하면 심각한 지역 간 역차별을 일으킨다는 점을 보여 준다”고 설명했다. 이어 “기본적으로 국고보조사업은 당초 취지대로 지자체 간 차등을 두지 않는 방향으로 바꿔야 한다”고 지적했다. 그는 “지방교부세는 재정력지수를 바탕으로 차등 분담하는 것이 지자체 간 재정격차 해소에 분명한 효과가 있다는 게 드러난다”고 덧붙였다.