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예산생각/성과관리(08-2)

성과관리의 개념과 원리

by 자작나무숲 2008. 10. 19.

성과관리(2) 성과관리의 개념과 원리

성과란 무엇인가를 알았다면 이제 성과관리란 무엇인지 살펴보자. 성과관리란 크게 기능적 개념, 문화적 개념, 전략적 개념으로 나눌 수 있겠다.

먼저 기능적 개념. “기획(planning), 관리(management), 예산(budgeting)과 감사를 통합해 운영하는 내부통제(internal control)를 위한 관리시스템을 말한다.” ‘내부통제’는 국민, 민간전문가, 국회 등에서 평가하고 감사하는 외부통제를 배제한다는 의미를 담고 있다. ‘내부통제’란 개념은 논란이 많다. 여기서 공동성은 흔히 접할 수 있는 ‘성과관리’와 상당히 다른 주장을 펼친다.

“현재 각 부처 정부업무평가 위원장은 민간인사들로 채워져 있다. 하지만 실제 성과관리를 위해서는 내부인사가 위원장이 돼야 한다. 미국은 법으로 정부업무평가를 내부에서 하도록 규정했다. 성과평가는 기본적으로 공무원이 해야 한다. 그걸 제대로 하지 않을 경우 감사원이 평가하는 거다. 현재 한국에선 공무원을 못 믿어서 비전문가인 교수에게 성과평가를 맡긴다. 정부 업무는 상당히 전문적인 게 많다. 내부 사정을 모르는 교수들이 아무리 노력해도 이해 못하는 맥락이 있을 수 있다. 그걸 교수들이 어떻게 평가할 것인가.”

내부통제라는 말은 뒤에 다시 나오겠지만 민주적 통제와 상충되는 것으로 오해할 소지가 있다. 공동성은 이에 대해 이렇게 설명했다. “시민참여는 투명성과 공개성을 위해 필요한 것이다. 시민참여가 내부통제와 상충되는게 아니다. 하지만 분명한 건 정보공개도 하고 시민참여도 해야 하지만 최종 평가는 공무원 스스로 해야 한다는 점이다. 즉 궁극적으로 성과보고서를 쓰는 건 내부자가 돼야 한다.”

성과관리 개념도. "성과관리 개념은 사실상 행정학 개념과 중첩된다. 외국에 성과관리를 별도 과목으로 가르치는지도 잘 모르겠다."

문화적 개념에서 기억해야 할 건 “성과관리란 단순한 관리기법이라기 보다는 사회적 문화를 재형성하는 제도”라는 명제다.

전략적 개념에서 볼 때 성과관리란

조직의 비전을 설정하고 → 미래 방향

비전달성을 위한 전략을 수립하고 → 전략적 기획

전략을 실현시키며 → 집행

계속적인 분석과 평가를 통해 → 평가․환류

조직성과를 향상시키고, 구성원의 역량을 강화하는 → 학습과 성장

총체적 관리체계를 말한다.

그럼 이제 성과관리와 비슷한 개념들을 살펴보자.

성과평가와 성과관리는 어떻게 다를까. “성과관리에서 계속적인 평가가 이루어지지만 이는 평가에 궁극적인 목적이 있기보다는 해야 할 일을 찾아내고 계속적인 업무개선에 그 주안점이 있기에 성과평가 (내부 평가)는 성과관리의 한 요소이다.”

성과주의예산(PBS)이란 것도 있다. 공동성은 “성과관리체계에서 성과와 예산을 직접 연결시키는 건 아니다. 다만 성과자료는 예산과정에서 중요한 정보로서 고려한다.”라고 밝혔다. 성과주의예산 부분에서 다시 언급하겠지만 공동성은 “성과에 따라 예산을 배정한다는 최근 정부 움직임은 말도 안된다.”고 꼬집었다 이유는 명확하다.

해마다 똑같은 일을 반복하는 경우는 성과가 적을 때 예산삭감하는게 가능하다. 하지만 정부업무는 대부분 하는 일이 계속 달라진다. 강남학교가 강북학교보다 성과가 좋다고 하자. 그럼 강남에 더 많은 예산을 배정하는 게 옳은 걸까? 담당 공무원들이 게을러서 성과가 적을수도 있지만 필요한 것보다 예산을 적게 배정해서 성과가 적을수도 있다. 성과에 따라 예산을 배정한다는 것은 할 수도 없고 해서도 안된다.

21세기 성과관리의 원리

성과관리의 원리는 무엇이 있을까. 목표지향성, 시민주도형, 관리 효율성을 꼽을 수 있다. 먼저 목표지향성은 공익적 가치 실현을 말한다. 지금까지는 업무의 공익적 가치에 대한 고려가 미흡하다. 공동성은 모든 공공업무를 미션/목표 지향적으로 연계시켜야 한다는 입장이다. 하지만 공익적 가치에 대한 주관성이 걸림돌이다.

시민주도형은 민주적 가치 실현을 강조하는 개념이다. 시민이 참여하고 주도하는 성과관리가 되어야 한다는 것. 여기엔느 정치적 이해관계, 인기위주 평가, 조직된 소수 시민의 횡포 등이 걸림돌이다. 성과관리(1)에서 말했듯이 시민주도형이 ‘내부통제’ 목적과 상충되는 건 아니다.

세 번재 원리는 관리 효율성이다. 이는 경제적 가치 실현을 강조하는 개념이다. 이는 다시 인사관리, 예산관리,업무․사업관리 등 세가지 차원에서 나눠볼 수 있다. 먼저 인사관리. 지금까지는 일을 잘 하는 사람이 대접받는 관행이 정착되지 않았다. 공동성은 사실적 증거, 측정된 성과에 따라 인사관리를 해야 한다고 강조한다.

성과측정의 타당성과 신뢰성, 직업공무원제와 충돌, 계급제와 충돌, 너무 단기적인 성과측정주기 등이 걸림돌이다. 특히 현재 한국은 직업공무원제도․계급제라는 ‘제도’와 ‘성과관리’ 사이에 존재하는 모순을 정리하지 않은 상태에서 성과관리를 도입하면서 혼란이 크다. 직업공무원제․계급제는 순환보직을 통해 이뤄진다. 하지만 성과관리는 전문가를 요구한다. <Generalist vs. Specialist>

예산관리 차원에서 보면 지금까지는 성과에 따른 예산배정이 되지 않았기 때문에 예산을 절감하는 공무원은 결국 손해를 보는거다. 생각해보라. 왜 몇 해 전까지만 해도 연말만 되면 멀쩡한 보도블럭을 갈아 엎었을까. 예산을 다 쓰지 못하면 다음해 예산이 깎이기 때문에 보도블럭이라도 교체해서 있는 예산을 다 쓰려고 하는거다.

이런 문제를 극복하려면 성과와 예산을 연계하고 인센티브제 도입에 따른 ‘비용효과성’을 높이는게 있겠다. 이 경우 성과측정의 타당성과 신뢰성, 예산편성의 정치성, 성과와 필요성 사이에 일어나는 가치 충돌, 1년 회계연도로 인한 단기성이 걸림돌이다.

업무․사업관리 차원에서는 업무관리 효율성이 낮고 노하우 축적이 안되는 문제가 있다. 대책은 업무관리시스템을 정비하는 게 될 것이다. 하지만 통합적 연계를 하기가 복잡하고 보안문제가 걸림돌이다. 

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