'성과에 의한' 예산이 아니라 '성과를 명시한' 예산

성과관리(5-1) 성과예산제도(PBS)

“성과주의 예산제도는 ‘성과에 의한’ 예산제도라기보다는 ‘성과를 명시하는’ 예산제도임을 처음부터 분명히 밝혀두고자 한다. 성과의 정도가 직접적으로 예산편성을 좌우하지는 않는다. 성과에 의해 예산을 편성하는 것은 도리어 예산낭비를 초래하는 등 바람직하지 않은 경우가 더 많다.”(공동성, 2005; 1쪽)

예산, 조직, 인사 등에서 성과관리시스템이 어떻게 적용되는가를 살펴볼 차례다. 먼저 예산 분야, 그 중에서도 성과주의예산을 살펴보자.

공동성은 자신의 논문에서 이렇게 지적했다. “‘성과가 왜 높았고 낮았는가’에 대한 정확한 분석 없이 성과에 따라 예산을 편성하면 예산편성의 합리성을 저해하고 나아가 조직구성원들의 사기를 떨어뜨린다. 성과측정이 합리적인 예산편성을 위한 정보를 제공하는 것이지, 이에 근거해서 예산편성을 해주는 객관적 매커니즘을 제공하지는 않는다.” (공동성, 2005, 1쪽)

첫 번째 물결

공동성은 세 번에 걸친 성과주의예산제도의 흐름을 말한다. 그의 논문을 발췌 요약하는 방식으로 성과주의 예산의 역사를 훑어보자.

먼저 첫 번째 물결. 1949년 후버위원회는 “우리는 연방정부의 모든 예산개념이 기능, 활동, 사업에 근거를 둔 예산 채택에 의해서 재정립되어야 한다고 건의한다. 그리고 이 예산을 ‘성과주의 예산’이라고 지칭하는 바이다.”라고 명시했다. 1949년 국가안전보장법 개정안 (National Security Act Amendment) 통과는 미 국방부에서 성과주의예산이 실행되도록 이끌었다. 결과적으로 공공부문 성과측정은 예산과정에서 핵심요소로 등장했다.

1950년대 잠깐 반짝하던 성과주의 예산은 곧 쇠퇴했다. 1960~1970년대 성과주의예산의 빈 자리는 계획예산제도(PPBS)와 영기준예산제도(ZBB)같은 다른 예산개혁이 대신했다. 그런 중에도 70~80년대 작은 시 십여곳에서 성과주의예산제도를 실험했고 그 중 캘리포니아 서니베일이 성공적이라는 평가를 받았다. 90년대 초반 클린턴 정부한테서도 모범사례로 평가받을 정도로 명성을 얻었다.

두 번째 물결

1990년대 선진국의 예산개혁 흐름은 자율성과 융통성을 부여하되, 책임성을 확보하는 방향이었다. 책임성을 확보하는 수단이 바로 성과평가이다. 그리고 성과평가를 예산과 연계시킨 제도가 성과주의 예산제도이다. (윤영진, 2003, 408쪽)

미국 연방차원의 성과주의예산제도는 1990년대 새로운 생명을 얻었다. 최근에 다시 등장한 성과지향적예산제도는 1990년 수석재무관법(Chief Financial Officers Act)과 1993년의 정부성과 및 결과에 관한 법(GPRA)¹⁾으로 법적 뒷받침을 얻어 연방정부에서 추진되고 있다.

주정부의 노력은 연방정부보다 더 실제적이다. 전체 50개 주 가운데 47개 주가 성과주의예산 요건을 갖췄다. 많은 시와 카운티들도 결과를 관리하고 모니터링하기 위해 성과평가를 수행하고 있다. Poister와 Streib가 인구 2만 5000명 이상인 시를 대상으로 실시한 1997년 조사에서 응답한 곳의 38%가 성과평가를 실시하고 있다고 답했다.

정치적 지원과 더 중요하게는 실질적인 이익이 두 번째 물결을 착수시키는 작용을 했다. 먼저 성과평가를 위한 더 세세한 부분들을 갖췄다는 면에서 첫 번째 물결보다 좋은 위치에 있다. 다음으로, 컴퓨터 기술과 관리용 응용프로그램 사용이 늘어나면서 시간과 비용을 줄이면서 데이터는 더 많이 구축할 수 있게 됐다. 세 번째 요인은, 성과평가가 예산시스템 뿐 아니라 전략기획과 관리에서 핵심 요소라는 지지를 받게 됐다는 점이다.

도전

성과주의예산을 공공영역에 적용하는데는 이론상, 사용상 도전도 존재한다.

① 결과 기반형인 신공공관리(NPM)는 진행과정에서 핵심 참가자의 역할을 너무 단순화시키고 낮게 평가평가한다.

② 결과에 기반한 공공관리는 미션에 기반하지 않은 민주적-헌법적 가치를 무시하거나 경시한다.  

③ 성과주의예산은 그 이름에 걸맞는 예산배정의 실행원칙이 부족하다. ‘얼마나 좋은 것이 좋은 것인지’ 도대체 누가 결정할 것인가. 결정적으로 가장 중요한 문제는 ‘성과 등급을 어떻게 받았는가’와 ‘예산이 얼마나 필요한가’ 사이에 명확한 방정식이 존재하지 않는다는 점이다.

④ 예산배정의 모호함은 특히 연방차원에서 매년 해야 하는 의회 승인 세출예산으로 인해 더 복잡해진다.

성과관리와 성과주의예산은 프로그램 수행을 보장하기 위해 시스템이 인센티브와 제재를 가할 것이라고 명백하게 규정한다. 하지만 이런 기업식 원칙은 공적 영역에서는 제대로 적용되지 않을 수 있다. 정부의 모든 단계에서 공공예산과정은 본질적으로 정치적이기 때문이다. 성과평가 혹은 그 어떤 이성적인 생각도 정치 우위를 대신하지는 못할 것이다.

연방차원에서 성과주의예산의 효과는 (긍정적인 면과 부정적인 면이) 섞여있다. 주정부에서는 더 긍정적이지만 실질적인 효과는 제한적이다. 예산과정에서 정치 영향력이 상대적으로 적은 시나 카운티 등 지역 차원에서는 성과주의 예산의 성과가 더 긍정적이다.

세 번째 물결?

성과주의예산제도의 세 번째 물결이 오고 있는 걸까? 아니면 다른 예산개혁들처럼 한 십년 주목을 끌다가 언제 그랬냐는 듯 잊혀져 버릴까? 성과주의예산의 미래는 지도력, 분명한 의사소통, 시간․재정 지원, 지속가능성 등 요소들에 달려있다. 성과주의예산이 성공하려면 방금 언급한 요소들이 단편적이지 않고 체계적으로 작동해야 한다. 무엇보다도 가장 중요한 건 결과예산제도가 ‘결과물’을 보여줘야 한다는 것이다.

가까운 미래에 성과주의예산이 연방예산과정을 대체하는데 성공할거라 기대하는 건 너무 낙천적이다. 성과주의예산이 분석적이고 다년도 방식인데 반해 연방예산과정은 두말할 필요도 없이 본질적으로 정치적이고 단년도 기준이다. 그럼에도 성과주의예산은 예산과정이 덜 정치적이고 다년도방식으로 바꾸기가 상대적으로 쉬운 지역차원에선 실용적인 개혁이 될 수 있다.

세 번째 물결이 만약 오고 있다면 그 중심지는 지방이 될 것이고 초점은 다른 곳과 비교하는 방식이 될 것이며, 자극은 주로 언론에서 나올 것이다. 언론이 전문연구자와 협력해 정부성과를 비교하는 작업에 나서면 성과관리와 성과주의예산은 시민들의 관심을 사로잡을 수 있을 것이고 그게 바로 세 번째 물결을 일으키는 방아쇠가 될 것이다.

 <참고문헌>

개롤드 마클, 갈렙앤컴퍼니 옮김, 2007, 『성과관리 시스템의 패러다임을 바꿔라』, 교보문고

공동성, 2005. 3. 25. 「미국 서니베일 (Sunnyvale)시의 성과주의 관리/예산제도」

국회 예산정책처, 2009, 『대한민국 재정』.

다카하시 노부오, 정경진 옮김, 2007, 『성과주의의 허상』, 오즈컨설팅.

서울신문, <공무원 성과급제 도입 10년>, 2008.9.16.

서울신문, <고위 공무원단 851명 잔치판?>, 2008.9.30.

신해룡, 2005, 예산정책론, 세명서관.