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예산생각/시민의신문 예산기사

재정운용만 잘해도 최소 6조원 절약

by 자작나무숲 2007. 4. 3.
재정운용만 잘해도 최소 6조원 절약
정창수 예산강의 ④ 증세 없어도 예산확보 가능하다
2006/7/20
강국진 기자 globalngo@ngotimes.net

“재정을 알고 판독할 수 있는 사람은 국가의 운명을 좌우할 수 있다”(미국 경제학자 슘페터) “재정구조가 국가기능을 주로 결정한다. 예산은 각종 이데올로기 장식을 걷어낸 이후에 나타나는 국가의 골격이다.”(오스트리아 사회학자 골트샤이트)
정책을 이해하려면 예산을 읽을 수 있어야 한다. 한국 시민사회가 예산감시운동에 주목해야 하는 이유가 여기에 있다. 최근 예산감시운동에 대한 관심은 높아졌지만 구체적인 면에서는 어려움을 느끼는 시민운동가가 적지 않다. <시민의신문>은 정창수 함께하는시민행동 전문위원과 함께 시민운동가를 대상으로 한 공개강좌 ‘알고 보면 재미있는 예산공부’를 마련했다. 강좌는 6월 16일, 6월 30일, 7월 7일, 7월 14일 오후 2시~5시에 <시민의신문>에서 열리며 시민운동가 누구나 자유롭게 참가할 수 있다. (강의 순서는 강사 사정으로 인해 달라질 수 있다.) /편집자주

1강: 예산과 결산
2강: 지방재정 이해와 과제
3강: 중앙재정 이해와 과제

☞ 4강: 예산감시운동 어떻게 할 것인가

정창수 함께하는시민행동 전문위원은 “증세 감세 논쟁이 본질을 건드리지 못하면서 변죽만 울리고 있다”며 “재정절감만으로도 당장 올해 안으로 6조원은 절약할 수 있다”고 주장했다.

양극화와 고령화로 인해 정부는 심각한 재정압박을 느끼고 있다. 증세냐 감세냐 하는 논쟁도 이 때문에 나오기 시작했다.

그는 “한국의 정부규모는 아직도 크지 않다”며 “재정을 효율적으로 운용하면 시간을 벌 수 있고 그동안 완만한 증세나, 경기진작을 통한 세수입확대로 양극화와 고령화 충격에 대비할 수 있다”고 전망했다. 즉 “아직 작은 정부일 때 재정의 효율성을 기한다면 곧이어 올 복지국가에서의 비효율부분을 미리 최소화 시킬 수 있어서 유럽 등 선진국들이 겪었던 문제점을 예방할 수 있다”는 것이다.

정 전문위원이 꼽는 재정효율화는 국유재산, 조세지출, 불납결손, 예비비, 책임운영기관 등이다. 거기다 그는 세외수입과 융자성자금까지 포함시킬 경우 추가로 8800억원(2004년 결산 기준)의 재정을 확보할 수 있다고 말한다.

국유재산 관리강화로 2조6천억원

심재봉 화백

3%에 불과한 국유재산 수익률을 지금보다 1%만 높여도 약 2조6천억원이라는 막대한 재원을 새롭게 창출할 수 있다.

2005년 현재 국유재산은 264조3794억원이었다. 2004년에 217조6295억원에 비해 21.5%나 증가했다. 하지만 이로 인한 재산수입은 2조3,747억원(2004년 기준)으로 3% 뿐이다. 이는 일반적인 부동산수익률(6-8%)이나 국고채 금리(시장금리반영)에 비해서도 너무 낮다. 특히 국유재산의 40%인 105조 6250억원(2005년 기준, 1만6천3㎢)에 달하는 토지부분의 활용도는 58%에 불과하다.

정부는 국유재산을 효율적으로 관리하기 위해 국유재산관리특별회계를 1994년부터 통합적으로 운영하고 있다. 최근에는 여러 차례 국유재산법을 개정해 국유재산관리를 효율화하는 방안을 도입하고 있다. 국회 예산정책처는 “국유재산을 관리하는 조직과 인원이 부족해 효율적인 재산관리를 위한 정책개발이 어렵다”며 “도심지의 귀중한 토지를 방치하거나 무단점유하는 경우, 소유권 이전등기를 소홀히 해 개인 땅이 되 버린 사례도 있다”고 우려했다. 이와 함께 “관료주의로 인해 정부보유 재산이 헐값에 매각될 우려도 높고 임대 수익성이 민간 전문기관에 비해서도 현저히 떨어진다”고 지적했다.

조세지출 10%만 축소해도 2조원

2005년도 조세지출은 19조9878억원이었다. 정 전문위원은 “한꺼번에 모든 조세지출을 없애지는 못하더라도 10%인 2조원 감액은 올해 안이라도 가능하다”고 주장했다. 226개에 이르는 조세지출 가운데 외국인 투자기업 세액감면 5503억원, 폐광카지노에 대한 특별소비세 저율과세 및 면제 850억원, 복권당첨소득에 대한 분리과세 485억원, 제주도 골프장에 대한 조세지원 107억원 등 납득하기 힘든 조세지출이 적지 않다. 이 4가지 조세지출만 폐지해도 당장 6945억원이나 되는 재원을 마련할 수 있다.

예산문제에서 별로 알려지지 않았지만 가장 덩치가 큰 재정행위 중 하나가 바로 조세지출이다. 조세지출은 △조세수입을 감소시키고 △조세불평등을 불러 일으키며 △시장효율성이 감소되는 부작용이 있다. 그럼에도 정부와 정치권은 해마다 선심성 조세정책이 남발한다. 그런 이유로 참여연대 조세개혁센터는 “모든 조세지출을 폐지해야 한다”고 주장할 정도다.

조세지출이란 재정지출에 대응하는 개념으로서 비과세, 저율과세, 세액감면, 세액공제, 소득공제, 준비금 등 ‘세법상 특례규정에 의한 세금감면’을 뜻한다. 조세지출비율(조세지출/조세지출+관련 국세)은 14.5%에 이른다. 이는 2004년과 비교해도 1조7천16억원이나 증가(9.3%)한 액수다.

무엇보다도 조세지출 증가폭이 국세 증가폭보다도 크다. 2005년에도 지난해 국세증가율이 7.2%였는데 조세지출 증가율은 9.3%에 이른다. 2003년에는 전년도보다 조세지출이 19.7%나 증가하기도 했다. 배보다 배꼽이 더 큰 상황인 셈이다. 조세지출은 직접세에서 차지하는 비중이 매우 크고 조세지출 증가 대부분도 직접세에서 나온다. 가뜩이나 직접세 비중이 낮은 한국의 재정현실에서 매우 우려스러운 상황이다.

정확한 현황파악도 안된다. 심지어 재정경제부가 낸 2005년도 조세지출보고서에도 현황파악이 안된다는 구절이 적지 않다. 정 전문위원은 “조세지출은 그 성격상 미리 예측하기 힘든 성격도 있다”면서도 “국세의 14%나 차지하는 중요한 제도인 만큼 예산편성에 적극적으로 고려해야 한다”고 지적했다.

정치적 이해관계 문제는 조세지출을 더 복잡하게 만든다. 지난해 국회 재경위원회에 상정된 68개 세법개정안 가운데 47개(70%)가 조세감면을 신설하거나 확대하는 법안이었다. 올해에도 1월부터 5월까지 나온 세법개정안 28개 가운데 16개가 조세감면안이다. 참여연대도 지난해 9월 “15대 국회에서는 불과 41건에 이르던 조세감면 법안이 16대 국회에서 106건으로 증가하고 출범한지 1년 남짓한 17대 현 국회에서 벌써 87건의 발의될 정도로 급속하게 조세감면 법안이 늘어나고 있다”고 지적한 바 있다.

불납결손 증가세만 멈춰도 7500억원

매년 10%씩 늘어나는 불납결손 증가세만 멈춰도 7500억원을 절약할 수 있다. 지난해에만 7조5420억원(일반회계 7조4890억원, 특별회계 530억원)이 불납결손됐다. 이는 2004년과 비교할 때 일반회계는 254억원(0.3%), 특별회계는 401억원(310.1%)이나 늘어난 수치다.

불납결손이란 세금을 거둘 수 없는 것으로 정부가 판단해 세금징수노력을 포기한 것을 말한다. 정 전문위원은 “불납결손은 관료주의 병폐를 보여주는 것”이라며 “불납결손을 줄이면 그만큼 국민의 세금 부담을 줄일 수 있다”고 강조한다.

불납결손의 원인으로 가장 많이 꼽는 것은 경기불황이다. 하지만 그렇다고 하더라도 너무 큰 규모라는데 문제가 있다. 2005년 불납결손액은 7조4,890억원, 미수납액은 10조9283억원으로 15조원이 넘는다. 더구나 이 액수는 매년 10%대로 증가하고 있다. 이 수치에는 납세자의 무재산 및 거소불명 및 체납처분 후 부족 등이 99.5%를 차지한다. 하지만 한보그룹 정태수 회장 2,493억원 등 10억 이상 체납자가 2천135명으로 9조2751억원에 달하며 따라서 생계형 탈세자가 차지하는 비중은 매우 작다고 할 수 있다.

정 전문위원은 “체납자의 재산추적 강화, 은닉재산의 조사 등 세무행정의 개혁을 통해 증세 효과를 거둘수 있으며 재정확대에 큰 역할을 할 것”이라고 지적했다. 그는 “불납결손 증가는 공평과세와 세부담 형평성 측면에서 문제가 있다”며 “철저한 세원관리를 통해 불납결손을 최소화하는 방안을 강구하고 불납결손 처분된 세입액에 대해서도 불납결손 처분자에 대한 관리를 강화함으로써 추후 징수 노력을 기울여야 한다”고 주장했다. 국세기본법 제26조에 따라 불납결손처분을 하더라도 납부의무는 없어지지 않는다.

미수납액은 일반회계 8조4090억원, 특별회계 2조5193억원으로 10조9283억원에 이른다. 2004년과 비교하면 일반회계에서 9475억원, 특별회계에서 1조1434억원 증가했다. 비율로는 23.7%이다. 지난해 불납결손과 미수납액을 합하면 무려 18조원이 넘는다. 미수납은 징수결정을 했지만 아직 걷지 못한 세금이다.

예비비 상한선 설정하면 3700억원

정부는 해마다 1조원이 넘는 예비비를 편성한다. 하지만 매년 수천억원(2005년 2167억원, 2004년 5914억원)에 이르는 예비비를 불용한다. 예비비 액수가 일반회계 세출의 1%를 넘지 못하도록 규정할 경우 예비비는 약 1조3521억원이 되기 때문에 3700억원 가량을 절약할 수 있다.(2005년 기준)

예비비는 예기치 못한 긴급한 지출수요에 대비한 것으로 총액으로 국회 의결을 얻어 편성한다. 지출은 차기 국회가 승인한다. 국가안보와 관련한 정보수집과 범죄수사 같은 경비도 예비비로 지출한다. 예비비는 매년 1~2%로 편성되다가 2002년 이후 2%를 초과했다. 국회 예산정책처는 “지난 5년간 일반회계 예산액 대비 예비비 비율은 평균 2.9%”라며 “이는 외국과 비교할 때 상당히 큰 수치”라고 지적했다.

지난해 일반예비비 사용처를 보면 충분히 예상할 수 있는 각 부처의 일상경비 부족분을 메꾸는 데 과다하게 사용했다. 그 이유는 예비비가 예산의 사전의결원칙에서 예외사항에 해당하고 기획예산처 심사와 대통령 승인만 거치면 되기 때문이다. 국회 결산심사도 사용한 후에 승인여부만 결정하기 때문에 각 부처에서는 예비비를 필요할 때 쓸 수 있는 쌈지돈으로 인식한다는 게 정 전문위원의 지적이다.

정 전문위원은 “매년 관행적으로 되풀이되는 예비비는 일반예산이나 기금으로 돌리고 폐지해야 한다”며 “폐지가 어렵다면 선진국에서도 예비비 자체가 없거나 있더라도 일반회계의 1% 내외인 점을 감안해 예비비 책정 상한 규정을 설정해야 한다”고 주장했다. 그는 “1%로 예비비를 줄이더라도 필요한 경우 임시집행했다가 추경예산 때 다시 편성하면 아무런 문제가 없다”고 덧붙였다.

2005년도 예비비는 전체예산의 0.9%인 총 1조7205억원을 계상해 이 가운데 1조4825억원을 지출하고 2167억원을 불용했으며 213억원은 이월했다. 일반회계에서는 1조6452억원 가운데 주로 호우피해 등 재해대책비 5180억원, 인건비 등 3010억원 등 총 1조4769억원을 지출했고 특별회계는 753억원을 예산에 편성해 56억원만 지출하고 697억원을 불용했다. 지난해 일반회계 예산대비 예비비 비율은 1.2%였으며 2006년은 1.6%이다.

책임운영기관 책임만 져도 3천5백억

책임성이 부족한 책임운영기관에 주는 지원액 삭각해 본래 취지대로 운영하도록 하면 3493억원을 절약할 수 있다.

책임운영기관은 특별회계로 운영되며 예산편성과 집행에 큰 재량권을 갖고 있다. 정부조직에 경쟁원리를 도입해 정부 생산성을 높이고 행정서비스를 향상시키기 위해 1999년 법을 제정했고 2004년 12월 현재 총 23개 기관을 책임운영기관으로 운용하고 있다. 하지만 자체수입이 부족하고 기관장 인사권을 제대로 보장하지 않는 문제점을 지적하는 목소리가 적지 않다.

23개 책임운영기관 가운데 중앙보급창·운전면허시험관리단·국립의료원·국립재활원 등 4곳을 빼고는 모두 정부 전입금 비중이 50%를 넘는다. 특히 농업공학연구소(98.8%)나 국립식물검역소(98.6%) 등은 거의 수입이 전무하다. 그럼에도 이들 기관장의 평균 연봉은 5149만원(가족수당,직급보조비,정액급식비 제외)로 장관(5691만원, 2004)보다도 많은 실정이다. 이미 감사원이 2003년 감사한 결과에 따르면 23개 기관 가운데 적어도 8개 기관은 책임운영기관으로 운영하는 것이 부적정하다.

정 전문위원은 “자생력 있는 기관을 책임운영기관으로 선정해야 한다”는 점을 강조한다. 그는 “지금처럼 예산은 일반회계 전입금에 의존하면서 운영자율성만 부여하는 것은 책임운영기관 본래 취지에 맞지 않는다”는 것이다. 그는 “최소한 50% 이상은 자체 재원으로 충당할 수 있는 기관을 책임운영기관으로 선정하고 연례적으로 전입금을 보전해 주는 예산배정방식은 지양해야 한다”고 꼬집었다.

강국진 기자 globalngo@ngotimes.net

2006년 7월 20일 오전 9시 9분에 작성한 기사입니다.
시민의신문 제 659호 11면에 게재

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