정책의 담론화, 담론의 정책화

-‘부자감세’ 담론의 역사성과 정치성-

강국진·김성해

성균관대학교 국정관리대학원 박사과정

한국언론진흥재단 연구위원

1. 문제제기

“무리한 과세 탓에 부자들이 지갑을 닫으면 결국 서민의 일자리 기회와 소득이 줄어든다.” (동아일보 08/09/26 사설)

“양극화와 빈부격차가 갈수록 심해지고 있는 우리 주변을 볼 때 이번 세제개편은 나라의 앞날을 걱정하게 한다.” (한겨레 08/09/02 사설)

정부 수립 이후 한국은 산업화와 민주화를 거치며 소득불평등을 꾸준히 낮추는 성과를 거뒀다. 노동자들의 가처분소득은 증가했고 선진국이 될 수 있다는 희망이 사회를 지배했다. 하지만 1997년 외환위기 충격과 뒤이에 본격화된 신자유주의 정책 아래서 양극화가 새로운 사회적 문제로 대두되기 시작했다. 양극화를 해결하기 위해 국가가 적극적인 역할을 해야 한다는 지적이 나왔으며 구체적으로 복지를 강화해야 한다는 목소리도 높아졌다. 이는 점차 증세로 구체화되고 있다. 또다른 한편으로 외환위기 이전까지 엄격한 균형재정을 이뤄왔던 한국은 외환위기 극복 과정에서 대규모 공적자금을 투입하기 시작하면서 처음으로 재정건전성이 구체적인 정책논의 대상이 되기 시작했다.

경제성장을 내세우며 2008년 출범한 이명박 정부는 감세정책이 경제성장을 위한 것이라고 주장했지만 이내 양극화와 재정건전성을 둘러싼 논쟁이 불거졌다. 이 와중에 ‘부자감세’ 담론이 출현했다. ‘부자감세’ 담론은 특정한 정책을 둘러싸고 ‘담론정치’가 현실화되는 과정을 보여주며, 이는 곧 정책의 담론화와 담론의 정책화가 구체화되는 것을 보여주는 좋은 사례라고 할 수 있다. 민주사회에서 정책은 어떻게 구성되는가. 공공정책은 무수한 타협과 경쟁을 통해 결정되며 이 과정에서 핵심적 구실을 하는 것이 바로 ‘담론정치’라고 할 수 있다. ‘부자감세’를 담론으로 파악한다는 것은 정책결정자 뿐 아니라 일반 국민들의 ‘인식과 태도’가 ‘부자감세’ 담론의 영향을 받을 수 있으며, 정부가 감세정책을 제안하고 이를 집행하고자 하는 배경에 특정한 담론이 존재한다는 것을 의미한다.

2. 이론적 논의

1) 정책연구와 담론분석

담론을 분석한다는 것은 정책연구에서 어떤 의미가 있으며 과연 얼마나 적합성을 갖는 것일까. 정책에 접근하는 방법은 전통적 접근법과 담론이론적 접근법 두가지로 구분할 수 있다. 전통적 접근법이란 곧 실증주의적 접근법을 말하며, “실증주의적 분석은 객관과 주관의 분리, 사실과 가치의 분리, 보편적 연역모델의 존재, 역사적 맥락과 무관한 사회과학적 지식의 존재를 가정하고 ‘보편적 대진리’를 추구한다.”고 할 수 있다(Miller&Fox, 2001: 675). 이에 반해 정책과정에 대한 담론이론적 접근법은 “규범주의와 주관주의, 상대주의적 사조에 기반을 둔 해석학(hermeneutics), 비판이론, 구성주의 등에” 인식론적 뿌리를 두고 있다(허창수, 2009: 138). 이런 인식론의 핵심 공통분모는 보편타당한 절대적 진리 표준을 거부한다는 점이다. 이 때문에 담론분석은 방법론 주도적 연구나 이론 주도적 연구가 아니라 문제주도적 연구에 적합하다고 할 수 있다(Howarth, 2005: 318~319; 허창수, 2009: 137에서 재인용). 문제주도적 연구는 특정 현상을 설명하는 기존 이론적 틀에 문제를 제기하고 나아가 그러한 이론을 등장하게 만든 사회적 조건을 비판적으로 분석하는 것을 목적으로 한다.

정책연구에서 담론분석을 도입한 대표적인 학자는 Fox & Miller, Farmer, McSwite 등을 꼽을 수 있다. 특히 Fox & Miller(1995)는 행정학의 관심사를 담론으로 재개념화하기 위해 행정학에 담론운동 도입을 시도했고, Farmer(1995)는 행정언어(public administration as language)라는 개념을 제시했다. 한국적 맥락에서 담론분석을 통해 주류 행정학의 한계를 극복하고자 하는 시도도 꾸준히 나타나고 있다. 가령, 정성호(2001: 42)는 한국행정학에 대한 일종의 담론분석을 통해 한국행정학을 구성하는 담론 질서가 한국적 행정학 수립이라는 욕망을 생산하면서도 그 욕망을 이루는 것을 불가능하게 하는 내용으로 구성돼 있다고 결론내렸다. 김명환(2005)은 한국 행정학의 위기의 뿌리는 도구적 행정학에 있다면서 대안으로 능률성 강조가 아니라 담론이론을 중심으로 행정의 개념을 통치의 수준으로 확대하는 방향으로 행정학의 재정립을 모색해야 한다고 주장했다. 허창수(2009)도 담론이론 시각에서 하남시 광역화장장 유치를 둘러싼 정책갈등 사례를 재해석하면서 하남시 정책갈등의 본질은 비선호시설 입지를 둘러싼 단순한 이익갈등이 아니라 실증주의적 정책담론과 그것을 생산하는 행정권력에 대한 시민사회의 저항으로 이해해야 한다고 주장했다. 신진욱·이영민(2009)는 2007년 대통령선거 당시 이명박 캠프 연설문 등 대통령과 한나라당의 정책담론을 분석함으로써 신자유주의 정책담론이 결코 시장 논리만으로 구성되지 않고 민주주의와 자유주의 이념의 전형적 언어와 가치들과 깊이 연계돼 있다는 점을 밝혔다.

2) 담론정치와 미디어

담론은 다양한 단어와 결합해 사용된다. 신자유주의 담론, 영어담론, 교육담론, 반공담론, 청소년담론, 외환위기 담론 등 그 예는 무수히 많다. 담론은 또 이데올로기, 학설, 모델 등과도 호환되어 사용되는 경우가 많다. 가령, 반공담론과 반공이데올로기는 거의 동일한 의미로 사용된다. ‘공정사회’ 담론과 ‘공정사회’론도 유사한 의미로 인식된다. 그러나 담론의 다양한 쓰임과 혼재에도 불구하고 ‘역사성과 정치성’이라는 측면에서 담론이 갖는 공통된 특성이 있다.

먼저 특정 담론이 생산되고 유통되는 것은 이들 담론이 특정한 정치적 목적을 위해 ‘전략적’으로, ‘집중적’으로, ‘필요하게 되는’ 시대적 상황이 있다는 점에 주목할 필요가 있다. 즉 오리엔탈리즘이라는 담론이 처음 본격적으로 생산되고 확산된 배경에는 프랑스의 이집트 점령과 통치의 필요성이 있었다. 그 이후에는 중동 지역에 대한 미국 패권 유지라는 필요성 때문에 이 담론이 국제적으로 확산되었다. 한국에서 반공담론이 처음 등장하고, 확산되고, 궁극적으로 일반 국민의 지배적인 상식체계로 자리를 잡게 된 것도 한국전쟁과 뒤 이은 미국중심의 한국사회 재편, 독재정권 등장과 같은 시대적 상황과 무관하지 않다. 김대영(2004) 또한 농촌근대화 담론이 '박정희 정부'라는 특정한 시기에 정부ㆍ지식인과 언론이 만들고 유포시키는 과정을 설명하고 있다.

그러나 ‘담론의 역사성’을 좀 더 종합적으로 이해하기 위해서는 역사성을 두 가지 차원으로 구분해 살펴 볼 필요가 있다. 첫째, 특정 담론(예를 들어, 성정체성, 반일담론, 신자유주의담론, 학벌담론, 지역차별담론 등)이 만들어지게 되는 ‘권력개입’ 시점이라는 역사성에 주목해야 한다. 가령, 강명구(1994)는 ‘경제위기’ 담론이 동원된 것은 1990년대 초 무역수지 악화와 경제성장률 같은 경기지표의 악화, ‘노동운동’에 대한 적극적인 억제가 필요했던 상황과 무관하지 않다고 지적했다. 홍성구(2004)는 국가와 언론의 전략적인 협력을 통한 ‘담론’전략이 외환위기 이후 ‘정리해고제’를 도입해야 했던 시기적인 맥락와 일치한다는 점을 강조했다.

담론의 역사성과 관련한 또 다른 쟁점은 특정한 담론이 ‘생명주기(life cycle)’를 갖는다는 점이다. 담론은 태동, 발전(경쟁), 완숙(지배적 담론), 후퇴(정통성 위기) 또는 고착(상식화)이라는 과정을 밟는다. 담론은 생명체처럼 태어나 경쟁하고, 성숙하고, 강화되거나 아니면 소멸한다는 의미다. 예를 들어, 반일담론은 해방 이후라는 역사적 상황에서 태어나서 한민족의 정체성 강화를 목적으로 한 문화정책을 통해 성숙되고, 1990년대 외환위기와 김대중 정권의 화해 정책을 통해 약화되었다가, 고이즈미 일본 수상의 신사참배 사건 등으로 다시 강화되었다(이동후, 2003). 외환위기 담론도 비슷한 과정을 겪었다. 1997년 외환위기가 일어나지 전까지 외환위기에 대한 지식, 태도, 느낌은 아예 존재하지 않았지만 구제금융 이후 외환위기 담론은 집중적으로 생산, 유통, 소비되었다. 그러나 1998년대 초기만 하더라도 이 담론은 미국 음모설과 같은 주장들과 담론경쟁을 해야 했고, 브라질과 러시아로 위기가 확산됨에 따라 자기수정 과정을 겪어야 했다. 외환위기 담론은 그 이후 한국 사회의 구조화된 인식과 태도와 결부되었고, 점차 '내 탓이오' (Mea Culpa)라는 구호로 압축되는 지배적인 담론으로 변했다(Hall, 2003). 그리고 이 담론은 일반적인 상식으로 자리를 잡는 한편, 학교 교과서, 정책보고서, 학술논문 및 드라마와 소설 등에서 '보편적인 진리'로 받아들여지기 시작했다. 2008년 한국의 ‘9월 및 3월 경제위기설' 담론을 통해서도 이러한 역사성을 확인할 수 있다. 이 담론은 외국계 투기자금의 이탈로 인해 한국의 금융시장이 폭락하고, 이명박 정부에 대한 국민의 불만이 증가하고, 정책담당자·학계와 기존 전문가들에 대한 네티즌들의 불신이 확산되는 상황에서 큰 폭으로 증가하기 시작했다. 태생 초기 담론이라기보다는 하나의 ’낭설‘에 불과했던 이 담론은 ’미네르바‘라는 새로운 권위자를 통해 급속히 확산되기 시작했고, 9월 이후에는 논리적인 타당성과 실질적인 영향력을 가진 ’담론‘으로 자리를 잡았다. 그러나 그 이후 9월 11일 채권시장발 위기가 현실화 되지 않고 외국인 투자가들이 이윤추구를 위해 다시 시장에 참가함에 따라 담론으로서 지위도 급속히 약화되는 과정을 밟았다(김성해·김춘식·김화년, 2010).

담론이 가진 또 다른 중요한 특성은 정치적 효과 또는 목적을 위해 ‘의식ㆍ무의식적’으로 생산되고 유통된다는 점이다(김진숙, 2006; 서덕희, 2006; 홍성구, 2004). 즉 담론은 피지배계급의 동의를 얻거나, 우호적인 여론을 형성하거나, 반대세력에 대한 적대적 분위기를 조성하거나, 특정한 프로젝트에 대한 일반인들의 참여를 높이는 등의 정치적 목적을 갖는다 (김대영, 2004; 김윤철, 1999; 이승민, 2003). 담론 연구자들은 이에 따라 사회에서 이야기하는 방식의 밑바탕에서 사회정치적 지배를 재생산하고 그에 도전하는" 담론의 역할에 주목해 왔다(서덕희, 2006). 담론이 갖는 이런 효과로 인해 담론의 정치성은 생체정치(Bio-politics), 정체성정치(Identity politics)와 두뇌정치(Brain politics) 등으로 구분할 수 있다.

미셀 푸코(1981)는 인간의 육체는 광범하고도 집중적인 통제가 가해지는 권력행사의 공간이며, 인간이라는 주체는 권력의 행사에 따라 지식과 쾌락이 교묘하게 결합된 육체통제의 결과물이라고 했다(금인숙, 2010, 재인용). 생체정치는 따라서 국가권력이 과학적 지식으로 무장된 전문가 담론과 면역, 위생 및 출생률 통제와 같은 구체적인 정책 및 감시와 처벌을 포함한 훈육을 통해 대중을 ‘생산적인 주체’로 창출하는 것을 의미한다. 즉 김예란(2005)이 지적하듯 생체정치에서 담론은 "주체가 사회규범을 자발적으로 따르고 사회의 합리적 이성이 제시하는 변화의 가능성을 함께 욕망하도록 매혹, 자극, 추동하는" 권력효과를 낳는다. 기존의 담론연구에서 생체정치에 초점을 맞춘 연구들은 주로 페미니즘 분야에서 비롯되었는데, 백선기·손성우(2002)와 윤태일(2004)은 각각 이영자씨 다이어트 파문을 통해 ‘날씬한 몸’을 통한 여성들의 주체화 문제를 지적했다. 김예란(2005)은 공적 담론인 성매매 특별법과 사적 담론인 관련자들의 담화 분석을 통해 대중 ‘일반’과 성매매 육체라는 특정한 ‘타자’ 사이의 권력관계를 살펴보았다.

반면, 정체성 정치는 권력이 노동자 계급, 여성과 사회적 약자 및 식민지 국민이 ‘열등한 자아’ 또는 ‘특정한 사회적 역할에 맞추어진’ 정체성을 형성하게 함으로써 지배 및 착취를 용이하게 하는 것을 말한다(Said, 2003; Willis, 1981). 김응숙(1995)과 한희정(2002)의 연구가 여기에 해당하는데, 이들은 각각 드라마와 여성잡지 분석을 통해 여성들이 ‘순종적인 여성’ 또는 ‘어머니’로 호명됨으로써, 결과적으로 가부장제의 강화에 기여하고 있음을 지적했다. 여성유권자에 관한 언론 보도가 "정치에 무관심하고 무식하고 수동적인" 여성상을 강화시키고 있다고 분석한 김세은·김수아(2007)의 연구도 담론을 통한 정체성 정치를 잘 보여주는 사례다. 집단정체성의 형성과 관련한 연구들도 많다. 가령 이동후(2003)와 전규찬(2005)은 각각 ‘식민지의 피해자’ 또는 ‘제국의 충실한 국민’이라는 한국민의 집단적 정체성 형성과정에 개입하는 미디어 담론에 주목한 바 있다. 그러나 동성애자와 여성 등을 주로 겨냥한 이러한 정치는 피지배계급 또는 사회적 약자들이 부정적인 고정관념을 내면화함으로써 자신들에게 주어진 열악한 사회적 역할을 수용하는 동시에 지배질서에 의문을 제기하지 못한다는 면에서 주체들의 ‘자발적 동의와 능동적 학습’이 충분히 설명되지 못한다. 게다가 정체성 정치를 주로 미디어를 통한 재현정치(representative politics)를 통해 이루어지는 것으로 이해함에 따라, 미디어의 긍정적 재현에 따라 이들이 그릇된 환상에 빠지게 할 수 있다는 비판을 받게 된다. 즉, 특정 드라마에서 노동자의 삶이 지나치게 희망적이고 낭만적으로 재현될 경우, 이것이 노동자들에 대한 ‘정체성 정치’를 극복하는 것으로 비쳐질 수 있는 동시에, 오히려 노동자의 삶을 왜곡한다는 비판이 가능하다.

끝으로, 두뇌정치는 소수의 ‘갑’이 ‘지적, 도덕적 설득’을 통해 다수인 ‘을’의 ‘선호도(preferences)’를 조정함으로써 갑의 이익실현에 을이 자발적이고 능동적으로 참여하도록 한다는 3차원적 권력행사를 의미한다 당연히 두뇌정치라고 할 경우에도 '은폐'된 채 '은밀'하게 영향력을 행사하는 물리적 강제력을 부인하지 않는다. 그러나 눈에 드러나는 물리력의 행사는 두뇌정치의 실패를 의미하는 것으로 궁극적으로 지배질서의 붕괴를 초래하는 경우가 많았다. 즉 패권국인 미국이 이라크 전쟁의 정당성을 홍보하고 국제사회의 암묵적 지지를 얻기 위해 행하는 공보활동이나 민주주의 사회에서 정부가 우호적 여론을 획득하고 이를 통해 대내외 정책에 대한 국민의 참여를 이끌어 내기 위해 동원하는 담론전략 등이 모두 이 두뇌정치에 해당한다. 두뇌정치에 대한 최초의 암시는 그람시의 “지배계급의 지식인은 철학, 정치경제학 및 경제학과 같은 보다 설득력 있고 정교한 이론들을 발전시킴으로써 이념투쟁에 참여하는 한편, 지배적인 세계관으로 피지배계급을 설득하고 이들이 지배계급의 ‘목적’에 동의할 수 있도록 이끈다(Gramsci, 1971).”는 주장에서 찾을 수 있다. 그리고 이 두뇌정치는 자유민주주의라는 특수한 정치체제에서 대내외 공공정책을 성공적으로 수행하기 위해서는 반드시 ‘우호적 여론’을 확보해야 하며, 정부를 포함한 각계 이익집단은 ‘미디어 담론’에서 우위를 점하기 위해 경쟁한다는 입장을 취한다(김왕배, 2009). 따라서 특정 담론에는 ‘특정한 입장이나 주장’을 생산ㆍ유통시키고자 하는 ‘정치적 후원세력(political advocacy)’이 존재한다. 두뇌정치는 특히 정치적ㆍ경제적 위기 상황에서 두드러졌는데, 이는 위기로 인해 기존의 사고, 가치 및 제도들에 대한 반성이 불가피해졌을 뿐만 아니라, 위기를 극복하기 위한 발상의 전환이 필요하다는 사회적 공감대가 형성되기 때문이다(강명구·박상훈, 1997; 홍성구, 2004).

국내에서는 주로 정부·지배계급·기득권층이, 국제사회에서는 다국적 기업·국제기구 또는 미국정부가 바로 여기에 해당된다고 볼 수 있다.

담론의 역사성과 정치성을 이해하기 위해 굳이 미디어(특히 주류 언론)에 주목해야 할 이유가 있는 것일까? 미디어 담론이 중요한 첫 번째 이유는 담론을 통해 '지적 설득과 동의생산'이 이루어진다는 점에 있다. 즉 여기서 미디어는 다양한 의견과 주장이 공개적으로 소통되는 중추적인 광장으로서 종교, 정당, 시민단체, 과학계, 법조계 등 다양한 포럼의 참가자들에 의해 일상적으로 이용되는 중추적 포럼(meta forum)일 뿐만 아니라 다수의 국민들이 자유롭고 안정적으로 접하는 ‘상징적 무대’로 기능한다(Gans, 1979; Gamson & Modigliani, 1989; 김성해·윤영철·하지연, 2010). 미디어는 이에 따라 다양한 정치적 후원세력이 담론을 통해 특정한 정치적 목적을 달성하고자 할 경우 반드시 장악해야 할 전략적 요충지가 된다.

미디어담론은 두 번째로 객관성과 균형성이라는 전문적인 직업윤리를 토대로, 집단적 협업을 통해, 정교하게 재구성된 공공지식이라는 특성을 갖는다. 따라서 언론매체를 통해 전달되는 담론은 다수의 구성원들이 ‘쉽게’ 접할 수 있는 '믿을만한 정보'로 인식되며, 지적인 설득 및 이를 통한 정치적 효과의 달성에 있어 다른 형태의 담론보다 효과적이다. 서덕희 (2006: 79)는 이런 맥락에서 "대중매체에 의하여 형성되는 공적 담론은 어떤 현상에 대한 사회적, 역사적 진술의 체계를 특정한 방향으로 형성하고 그 진술의 체계를 일상담론으로 매개함으로서, 생활세계의 담론을 체계의 담론으로 식민화하는 데에 결정적인 역할을 수행"한다고 지적한다.

끝으로 미디어담론은 페어클로우(Fairclough, 1998)나 촘스키(Chomsky, 2004)가 말하는 '텍스트적 실천, 담론적 실천 및 사회적 실천'이 동시에 이루어지는 복합적 담론으로 언어학적 담론전략은 물론 사회적 실천을 파악하기에 유리하다. 즉 언론에 의해 생산되는 담론은 사실에 대한 '취사, 선택, 차별 및 배제'를 통해 재구성된 것일 뿐만 아니라 특정한 규범적 가치와 제도적 실천에 대한 함의를 담고 있다(금인숙, 2010; Harry, 1983; Karin, 1981). 그러므로 미디어담론은 다양한 후원세력들이 "자신들의 이해를 통합하고 사회구성원으로부터 지지와 정당성을 확보하기 위해 정치적 상징과 가치체계를 생산하는 과정" 및 "그를 통해 제안되는 구체적인 정책, 법안, 관행과 같은 사회적 실천" 을 파악하는 데 유리하다고 할 수 있다(김진숙, 2006 125).

3. 분석사례, 연구방법, 연구문제

1) 분석사례: ‘부자감세’ 논쟁

2008년 집권을 시작한 이명박 정부는 감세(減稅)를 통해 민간소비와 투자활성화를 꾀해 높은 경제성장을 이루고, ‘작은정부론’에 입각해 재정지출을 축소하겠다는 국정운용 목표를 제시했다(황성현, 2009: 269). 이런 흐름 속에서 2008년 9월1일 기획재정부는 세제개편안을 통해 대규모 감세방안을 밝혔다. 이후 국회는 격론 끝에 2010년까지 소득세율을 일괄해서 2% 포인트 인하하고 법인세는 과표에 따라 13-25%인 세율을 2010년 사업연도분까지 단계적으로 10-20%로 낮추기로 했다. 하지만 2009년 들어 지방재정 악화 등으로 논란이 확산되자 정부는 2009년 세제개편안을 통해 최고 소득세율을 적용받는 연간 8800만원 초과 개인소득자와 과표 2억원이 넘는 기업에 대해서는 2012년까지 감세를 유예했다. 2010년 들어서도 논쟁은 수구러들지 않았다. 대표적인 사례가 10월 말 정두언 의원 등 한나라당 일부 의원들이 감세정책을 재검토해야 한다고 공개적으로 문제제기를 하고, 이에 강만수 대통령 경제특보가 반박하면서 감세정책을 둘러싼 논쟁이 갈수록 확산되는 양상을 보이고 있다. 정부의 핵심 정책인 감세정책을 둘러싼 논쟁 과정에서 등장한 것이 바로 ‘부자감세’ 담론이다. 다시 말해 ‘부자감세’ 담론을 분석한다는 것은 현 정부의 정책과정을 이해할 열쇠라는 의미 뿐만 아니라 국가재정을 둘러싼 다양한 관점들이 서로 어떻게 경쟁하고 진화하는지를 이해하는 시사점을 얻을 수 있을 것이다.

이는 ‘2009년도 예산안 및 기금운용계획안 제출에 즈음한 대통령 시정연설’에서 명확히 드러난다(기획재정부, 2009: 8). “감세는 경기 진작의 일환으로 필요합니다. 세계는 지금 ‘낮은 세율이 국가 경쟁력’이라는 인식으로 세율 인하 경쟁을 펼치고 있습니다. 올해에만 영국, 독일, 이탈리아, 캐나다 등 선진국은 물론 중국, 홍콩, 말레이시아와 같은 신흥국들도 세금을 내렸습니다. 감세에 소극적이던 일본까지도 합류하고 있습니다. 내년에 13조원 수준의 감세를 통해 가처분 소득을 늘리고 투자를 촉진할 것입니다”

<그림1> ‘세금폭탄’과 ‘부자감세’ 보도량 추이 비교(동아·서울·한겨레, 1991~2010/11/20)

‘부자감세’ 담론분석의 중요성은 2005년부터 언론을 통해 대중에게 유포됐던 ‘세금폭탄’과 비교해볼 때 더욱 뚜렷이 드러난다. 아래 <그림1>은 종합일간지 가운데 동아일보·서울신문·한겨레 3개 매체를 대상으로 1991년부터 2010년 11월20일자까지 각각 ‘세금폭탄’과 ‘부자감세’로 검색한 보도량 비교이다. ‘세금폭탄’ 담론은 2006년 정점에 이른 뒤 이후 급격하게 소멸하고 있다. 반면 ‘감세’와 ‘부자’를 연결시키는 보도는 1991년부터 2007년까지 122건에 불과하며 이마저도 대부분 미국에서 벌어진 감세논쟁을 소개한 기사에 그친다. 국내 사안을 다룬 것은 33건에 불과했다. 하지만 2008년 들어 이명박 정부가 ‘세금폭탄’의 공격대상이었던 종합부동산세를 대폭 완화하는 한편 공격적인 감세정책을 천명하면서 상황이 역전됐다. 세금과 폭탄을 연결시키는 것은 그 속성상 위험하고 제거해야만 하는 ‘폭탄’과 연관된 이미지들을 연상시킨다. 이런 효과를 통해 대중들은 ‘자발적으로’ ‘세금은 나쁜 것이며 없애야 한다.’는 프레임에 갇히게 되고, 이는 다시 종부세에 대한 부정적 여론을 ‘학습’하도록 하는 효과를 발휘한다(강태완, 2010: 206). ‘부자감세’는 이와 정반대되는 정치적 효과를 발휘한다. ‘부자’와 ‘감세’를 연결시키는 것은 자연스럽게 양극화 문제를 떠올리게 하며 대안으로 ‘부자증세’를 좀 더 자연스럽게 받아들이도록 유도한다.

2) 자료수집

‘부자감세’를 담론으로 파악한다는 것은 정책결정자 뿐 아니라 일반 국민들의 ‘인식과 태도’도 ‘부자감세’ 담론의 영향을 받을 수 있으며, 정부가 감세정책을 제안하고 이를 집행하고자 하는 배경에 특정한 담론이 존재한다는 것을 의미한다. 그리고 앞서 지적한 것처럼 언론은 ‘상징적’ 공론장을 구축함으로써 이 과정에 적극 개입하고 있다. 먼저 감세정책에 비판적인 입장을 견지해온 정책비판 집단의 목소리를 확인하기 위해 현 정부에 가장 비판적인 매체 중 하나인 ‘한겨레’를 선택했다. 정부와 여당은 감세정책을 어떻게 인식하고 있으며 이에 대한 정책비판에 어떻게 반응하고 있는지 들여다 보기 위해 이명박 정부 들어 정부정책에 가장 우호적인 논조를 펴고 있는 ‘동아일보’를 선택했다. 이와 함께 전통적으로 중립적 논지를 표방해온 ‘서울신문’을 선정했다. 아울러 감세정책에 관심이 많은 ‘화이트칼라’ 층을 감안해 경제신문 가운데 가장 많은 독자를 확보하고 있는 ‘매일경제’를 선정했다.

<표1> ‘부자감세’ 샘플

시기구분	동아일보	서울신문	한겨레	매일경제	합계
생성기	9	10	10	8	37
도약기	6	8	5	7	26
확산기	10	7	10	10	37
합계	25	25	25	25	100

분석 시기는 ‘부자감세’ 담론이 본격 등장한 2008년 1월 1일부터 2010년 11월 20일까지로 한정했다. 전체 기사 가운데 ‘처방과 진단’을 확인하기에 유리한 ‘기획, 분석, 해설, 칼럼, 사설’을 위주로 샘플을 수집했으며, 단순사실을 전달하는데 그친 스트레이트 기사는 배제했다. 담론 진화과정을 중심으로 생성기(2008년), 도약기(2009년), 확산기(2010년 1월~11월20일)로 구분했다. 각 매체별로 시기별 기사 발생 빈도를 감안해 시기별 샘플을 제한했으며 매체별 샘플은 25개씩, 전체 100개 샘플을 선택했다. 그 결과 최종 대상으로 선택한 기사는 위 <표1>과 같다.

3) 연구방법과 연구문제

‘부자감세‘ 담론에는 ’감세정책에 대한 입장(position), 정부에 대한 관점(perspective), 프레임(frame), 정치적 후원세력’ 등이 결합되어 있다. 그리고 국민의 우호적 여론을 확보하기 위한 경쟁이 불가피한 민주주의 정치시스템에서 이러한 담론의 구조는 미디어담론을 분석함으로써 효과적으로 관찰할 수 있다. 먼저 감세정책에 대한 입장은 특정 기사의 주요 주장과 근거가 이 정책을 수용하는가 또는 거부하는가에 따른 구분을 말한다. 감세정책에 대한 특정한 입장이 표명되지 않고 “추가적인 협의” “여야간 절충” 또는 “양시양비론”일 경우 특정한 입장이 없는 중립으로 파악할 수 있다. 정책담론이 아닐 경우 정부에 대한 관점은 흔히 언론의 이념적 성향 등으로 나타난다. 그러나 부자감세의 경우 정부의 정책에 대한 ‘찬성, 비판, 관망’ 등의 보도논조가 명백히 드러나는 경우가 많으며, 이런 점에서 정부에 대한 관점 자체를 하나의 구성요소로 구분할 수 있다.

프레임을 논리적 일관성을 갖는 일종의 인식틀이라고 정의할 때, 특정 프레임에 내포되어 있는 ‘진단정보’와 ‘처방정보’는 상호보완적인 관계를 갖는다. 즉 감세정책을 논리적으로 비판함으로써 감세정책의 수정 또는 폐기를 요구하기 위한 목적으로 정교하게 구성된 ‘양극화’ 프레임에서는 “부유층의 세금을 추가적으로 감면해야 한다” 또는 “흔들림 없이 감세정책을 밀고 나가야 한다”는 주장이 포함될 수는 없다. 마찬가지로 감세정책이 경기회복과 서민경제에 도움이 된다는 근거와 주장으로 구성된 ‘낙수효과’ 프레임에서 “부자를 대상으로 세금을 늘려야 한다”는 주장은 앞뒤가 맞지 않는 주장이 된다. 프레임에 내포된 논리적 일관성을 통해 국민들은 ‘이성적’으로 설득되는 과정을 거치게 되며, 그 결과 특정한 정책이나 이슈에 대한 여론이 형성된다. 연구자들은 이를 근거로 전체 분석기사의 10%를 임의로 골라 파일럿 조사를 했으며, 이를 통해 핵심적인 주장들을 1차적으로 추출했다. 그 다음, 연관성이 높은 주장들을 하나의 그룹으로 묶음으로써 다음의 <표2>와 같은 프레임을 귀납적으로 구성할 수 있었다.

<표2> ‘진단’ 프레임

입장	프레임명칭	핵심 내용과 함의
수용	양극화	-부자감세로 인해 소득재분배 악화, 양극화 초래 -부자감세는 극소수 부자들에게만 이득, 서민에게 고통전가
	재정건전성	-부자와 대기업을 위한 막대한 감세로 인해 재정적자 급증 -‘친서민정책’으로 인한 재정건전성 악화 우려
중립	정쟁	-여야가 갈등과 싸움만 벌여 경제위기 극복 등한시
거부	정책일관성	-감세정책은 현 정부가 대선공약으로 내세웠던 국민과의 약속 -감세정책 안 지키는 것은 정책신뢰성 훼손
	낙수효과	-감세정책 통해 투자와 소비 늘어 경기활성화, 서민 이익 -세금 더 많이 내는 부유층이 감세 혜택 많은 건 자연스런 현상
	포퓰리즘	-정부가 인기 연연하는 포퓰리즘에 빠져 감세정책 유보 -일부 정책반대세력의 ‘낙인찍기’ 때문에 감세정책 본질 훼손

신문의 칼럼과 사설과 같은 ‘의견기사’에는 특정한 주장이 담겨져 있는 경우가 많고, 이 주장들은 산만하게 흩어져 있는 것이 아니라 논리적인 일관성을 갖는 ‘프레임’에 담겨 전달된다. 의견기사가 설득력이 있다는 것은 그 속에 내포되어 있는 프레임이 다양한 증거와 주장들로 정교하게 짜여 있다는 의미다. 그러나 국내 언론의 경우 진단 정보와 처방 정보가 논리적으로 연결되지 않거나, 진단 또는 처방 정보만 있거나, 문제의 원인을 밝히지 않고 일방적으로 특정 주장만 강조하는 경우가 많다. 가령, 국내의 보수적 언론이 자주 활용하는 ‘포퓰리즘’ 프레임에는 ‘문제에 대한 정확한 원인분석’ 정보가 결여된 경우가 많고, “여론을 충실하게 반영한다” 또는 “여론에 영합한다”는 입장이 자의적으로 해석되는 경향이 있다. 진단프레임과 별도로 다음의 <표3>과 같은 처방 프레임을 구분한 것은 이런 이유에서다.

<표3> ‘처방’ 프레임

입장	프레임명칭	핵심 내용과 함의
수용	증세	-부자감세가 아니라 부자증세 통해 복지지출 확대해야 -양극화 해소 위해서는 부자한테 세금 더 거둬야
	복지강화	-감세정책으로 인한 국민 피해 막기 위해서는 복지 지출강화해야 -낙수효과 효과 부정적인 만큼 서민대책 강화해야
중립	절충	-부작용 완화 위해 속도조절 필요 -소득세 감면은 유보하고 법인세 감면은 예정대로 시행해야
거부	지출통제	-감세정책으로 인한 재정건전성 악화. 재정규율 강화해야 -친서민정책으로 인한 재정건전성 악화 막아야
	감세지속	-경기활성화와 서민 이익 위해 감세정책 지속 추진 -국민과 했던 약속인 만큼 정책신뢰도를 위해 감세정책 펴야

공공정책이 입안되어 집행될 경우 불가피하게 희소자원의 재분배가 발생한다. 예를 들어, ‘부자감세’라는 명칭에서 알 수 있듯이 감세정책은 부유층의 세금 부담을 줄여준다는 목적을 갖고 있으며, 정책이 집행될 경우 세금감면을 받는 계층은 가처분 소득이 늘고 국가의 세수는 그만큼 줄어들어 저소득층을 위한 복지예산은 줄게 된다. 정책담론이 갖는 이러한 특성으로 인해 부자감세 담론에는 ‘정치적 후원그룹’(political advocacy group)이 있는 것으로 짐작할 수 있으며 제임스 뷰케넌(James M. Buchanan) 등의 공공선택이론은 이를 잘 설명하는 이론으로 알려져 있다. 언론을 통한 여론 형성이 제도화 된 사회에서 이들 정치적 후원그룹은 언론이라는 ‘상징광장’에 개입함으로써 정치적 목적을 달성하고자 하며, 외부칼럼 등으로 자신들이 ‘직접’ 주장을 하거나, 언론사의 논설위원을 호의적인 세력으로 편입하거나 또는 ‘전문적인 권위자’로 기사에 인용되는 ‘간접적’ 방법으로 이 과정에 개입한다. 이 연구는 이에 특정 기사에 포함된 ‘전문적 의견제시자’(cue-giver)가 구체적으로 누구이며 어떤 직업을 갖고 있는가를 파악하고자 했다. 다음의 연구문제는 부자감세 담론의 역사성과 정치성을 파악하기 위한 목적으로 제시되었다.

연구문제1: ‘부자감세’에 대한 미디어담론은 어떻게 구성되어 있는가?

연구문제2: 미디어에서 ‘부자감세’ 담론은 생성기, 도약기와 확산기를 거치는 동안 어떤 변화 과정을 거치고 있는가? 즉 부자감세를 둘러싼 미디어담론의 생산규모와 프레임은 어떻게 변하고 있는가?

연구문제3: 감세정책을 둘러싼 정치적 경쟁은 어떤 양상으로 진행되고 있는가? 즉 감세정책을 둘러싸고 언론매체의 정치적 입장은 어떻게 드러나고 있으며, 이 과정에서 ‘전문적 의견제공자’은 어떻게 활용되고 있는가?

4. 분석결과와 해석

1) ‘부자감세’ 담론의 구조

현 정부의 핵심 국정기조인 감세정책을 바라보는 상이한 세계관이 ‘부자감세’ 담론을 규정한다. 한쪽에선 ‘부자감세’를 그럴듯한 용어선택이자 적극적인 정책비판과 환경감시의 연장선으로 보는 관점이, 다른 한쪽에선 감세정책이 대다수 국민과 경제에 이득이라는 시각과 함께 본질을 왜곡하는 ‘낙인찍기’로 인해 감세정책의 정당성이 훼손되고 있다는 관점이 자리 잡고 있다.

‘부자감세’라는 틀에서 감세정책을 수용하는 관점은 무엇보다 양극화 문제를 시급히 해결해야 할 국가적 위기로 인식하며 그 기저에는 공급중시 경제학의 핵심논리인 ‘낙수효과’나 규제완화·사유화를 강조하는 신자유주의에 대한 비판적 입장이 자리 잡고 있다. 아울러 정부재정의 건전성을 강조하며 재정적자와 정부부채가 증가하는 것을 우려하는 입장도 포함돼 있다. 반면, ‘부자감세’라는 용어 자체를 부정적으로 보는 관점은 ‘낙수효과’에 대한 신뢰와, 그럼에도 야당이나 비판적 시민단체·네티즌에 대한 냉소적 시각과 함께 (부당한) 정치적 공격에 위축된 정부 때문에 감세정책 추진이 지지부진하다는 불만, 그리고 대선 공약을 지켜야 한다는 요구 등을 담고 있다.

<표4> 부자감세 미디어담론 구조

담론 층위	세부분류
수용여부	수용 중립 거부
對정부 태도	비판적 냉소적 비판 비판적 지지
프레임(진단)	양극화 재정건전성 정쟁 정책일관성 낙수효과 포퓰리즘
프레임(처방)	증세 복지강화 절충 지출통제 감세지속
매체	한겨레 서울신문 매일경제 동아일보

위 <표4>에서 드러나듯 ‘부자감세’를 특정한 방식으로 인식할 수 있도록 도와주는 인지적 지도(프레임)가 세계관의 윗부분에 자리 잡고 있으며, 이 지도는 ‘특정한 사실에 대한 강조와 배제, 전략적인 전문가 활용을 통한 정당화 및 대립하는 주장이나 프레임을 반박하기 위한 논증들의 배열 등을 통해 완성된다’고 할 수 있다. 이런 관점에서 본다면, 현 정부의 감세정책에 비판적이거나 정부부채 급증을 우려하는 ‘양극화’와 ‘재정건전성’ 프레임은 증세나 복지지출확대를 지지하는 경향을 보이고, 감세정책을 지지하는 입장은 감세를 지속적으로 추진해야 한다는 프레임을 갖는다. 분석결과는 한겨레가 감세정책을 비판하며 ‘부자감세’ 담론을 유포시키는 주도적 역할을 했으며 동아일보는 감세정책을 옹호하거나 ‘부자감세’ 담론을 논박하는 대척점에 위치했다. 이는 언론에서도 ‘부자감세’를 수용하거나 거부하는 정치적 지향성에 따라 특정 프레임을 강화시키기 위한 담론경쟁이 끊임없이 벌어진다는 것으로, 언론 역시 정책과정에 참여하는 주요 행위자 가운데 하나라는 것을 보여준다.    각 프레임을 대표하는 진술문을 살펴보면 다음과 같다. 먼저 ‘양극화’ 프레임이 드러나는 전형적인 진술문으로는 “양극화와 빈부격차가 갈수록 심해지고 있는 우리 주변을 볼 때 이번 세제개편은 나라의 앞날을 걱정하게 한다(한겨레, 08/09/02).”를 들 수 있다. ‘재정건전성’ 프레임은 “정책의 일관성도 좋지만 감세를 밀어붙이다가는 나라 곳간이 거덜 나 더 큰 화를 입을 수 있다(서울, 10/10/11).”는 진술문이 해당된다. 이어 “국민들은 정치권의 다툼 따위에는 관심이 없다. 정치권은 하루빨리 종부세 힘겨루기를 끝내고 위기극복에 동참하기 바란다(서울, 08/11/22).”는 ‘정쟁’ 프레임의 전형적인 예라고 할 수 있다. “이명박 정부의 핵심 정책 목표인 '감세' 기조가 통째로 흔들릴 조짐을 보이고 있다(매일경제, 09/11/12).”는 ‘정책일관성’ 프레임을 드러낸다. “무리한 과세 탓에 부자들이 지갑을 닫으면 결국 서민의 일자리 기회와 소득이 줄어든다(동아, 08/09/26).”는 전형적인 ‘낙수효과’ 프레임을 잘 보여준다. “‘부자감세’ ‘서민증세’ 같은 작명이 계층 간 편가르기를 부추기면서 세금 논쟁의 본질을 흐리고 있다는 지적이 나오고 있다(동아, 09/07/16).”는 진술문은 ‘포퓰리즘’ 프레임으로 간주했다.

한국에서 민주화 이후 언론이 정치권력화했다는 것은 강명구 (1994), 홍성구 (2004), 등에서 확인할 수 있다.

‘증세’ 프레임을 대표하는 진술문은 “이명박 정부는 재정건전성을 이유로 지출 통제 프레임을 설정했다. 이에 맞서 시민사회는 세입 확충 프레임을 만들어가야 한다(한겨레, 10/5/21).”이다. ‘복지강화’ 프레임은 “더 늦기 전에 부의 집중화, 가난의 대물림의 고착화를 막아야 할 시점이다(서울, 09/04/10).”란 진술문으로 선정했다. ‘절충’ 프레임을 보여주는 진술문은 “법인세를 낮추면 중소기업들의 투자의욕이 살아나고 경기가 활성화될 수 있다… 소득세 추가감세 철회를 통해선 야권의 공격을 받아온 부자감세론에서도 어느 정도 자유로울 수 있다(서울, 10/11/11).”이다. ‘지출통제’ 프레임은 “스웨덴 정부는 근로세 감세를, 영국 정부는 무상급식 중단을 계획 중이다. 그들보다 고령화와 인구 감소가 빠른 우리까지 보편적 복지 확대를 추구하다간 세금과 국가채무만 늘 공산이 크다(동아, 10/09/20).”를, ‘감세지속’ 프레임은 “세금이 줄어 투자와 소비가 살아나면 일자리가 늘고 이를 통해 소득도 는다는 점을 간과해선 안 된다(매경, 08/09/03).”를 대표적인 진술문으로 간주했다.

2) 생성과 진화, ‘부자감세’ 담론의 역사성

언론은 독자의 신뢰를 얻기 위해 상황변화에 따라 프레임을 전략적으로 선택한다. 이 과정에 실패할 경우 현실에 대한 설명력이 떨어진다는 평가를 받게 되고 결과적으로 독자로부터 불신을 받게 된다. 시기별로 ‘부자감세’ 담론의 프레임이 바뀌는 과정을 역사적으로 살펴봐도 이런 특성은 잘 드러난다.

<그림2> 부자감세 보도량 변화

이명박 정부가 감세정책을 본격화하면서, 감세가 일부 부유층에게만 이득이며 대다수 국민들에게 부담을 지운다는 비판이 제기되었고 이는 ‘부자감세’ 논쟁으로 발전했다. 한국언론진흥재단이 운영하는 기사검색서비스인 ‘KINDS’에서 동아일보·서울신문·한겨레·매일경제 4개 매체를 대상으로 ‘부자감세’를 주제어로 검색해서 살펴본 보도량 추이는 위 <그림2>와 같다. 여기서 보듯 부자감세 논쟁은 정부가 본격적인 감세정책을 펼친 2008년 하반기부터 그 해 12월 예산안 심의까지 급격한 증가 양상을 보인다. ‘부자감세’ 논쟁을 주도한 것은 한겨레였으며 서울신문도 이에 동조했다. 반면 동아일보와 매일경제는 ‘부자감세’ 담론 자체를 외면했다. 보도량은 2009년 추가경정예산안 심의를 거쳐 2009년도 세제개편안발표와 2010년도 예산안심의 기간에 다시 증가세를 보였다. 2010년에는 지방자치단체선거와 함께 치러진 교육감선거 과정에서 무상급식 논쟁을 거치면서 예산문제에 대한 관심이 증가한 것을 비롯해 ‘부자감세’ 논쟁이 더욱더 광범위해지면서 전체적인 보도량이 꾸준히 늘어났다. 매체간 보도량도 동반상승하는 경향을 보인다. 이는 12월 본격적인 2011년도 예산안심의를 거치면서 더욱 심화될 것으로 보인다. 아울러 2011년에도 이런 경향이 더욱 강화될 것으로 예상할 수 있다.

<그림3> 부자감세 ‘진단’ 프레임

‘부자감세’ 담론의 역사성을 더 자세히 살펴보기 위해 ‘부자감세’를 구성하는 프레임들을 살펴볼 필요가 있다. 먼저 ‘진단’ 프레임의 흐름은 위 <그림3>과 같다.

이명박 정부가 2008년 출범한 뒤 이전부터 공언해온 감세정책을 적극 추진하기 시작하면서 이에 대해 양극화와 재정건전성 악화에 대한 논쟁이 확산됐던 상황을 반영하듯 생성기에 가장 많은 비중을 차지한 것이 ‘양극화’ 프레임이었다. 감세정책을 적극 옹호하는 프레임인 ‘낙수효과’가 21%로 뒤를 이었다. 지방재정악화와 세수감소와 4대강사업 등으로 인한 재정적자 급증이 부각되기 시작한 도약기에는 ‘양극화’ 프레임과 함께 ‘재정건전성’ 프레임 비중이 높아졌다. 반면 지속적인 감세정책을 옹호하는 입장에선 ‘정책일관성’과 ‘포퓰리즘’ 프레임이 각각 12%와 18%로 높아진 것이 눈에 띈다. 이는 이명박 정부가 출범 초 내세웠던 국정운용 기조를 일관되게 유지해야 한다는 의미와 아울러 정부가 강조하기 시작한 ‘친서민정책’과 감세유보를 포퓰리즘으로 규정함으로써 감세정책 추진을 압박하는 맥락을 담고 있다. 이런 흐름은 확산기 들어서 더 강해진다. ‘양극화’와 ‘재정건전성’ 프레임이 48%나 차지하는 한편으로 ‘정책일관성’과 ‘포퓰리즘’ 프레임은 각각 전년도보다 3%p와 14%p 증가했다.

‘양극화’ 프레임이 도약기에 45%였다가 확산기 들어 23%까지 줄어든 것은 도약기에 ‘양극화’ 프레임 비중이 58%에 달했던 서울신문이 확산기에 그 중이 29%로 감소한데 따른 것이다. 반면 한겨레는 ‘양극화’ 프레임이 도약기 92% 확산기 75%로 여전히 가장 큰 비중을 차지하고 있다.

생성기 21%를 차지했던 ‘낙수효과’ 프레임이 도약기 12%를 거쳐 확산기에는 9%까지 감소하는 것을 주목할 필요가 있다. 이는 ‘낙수효과’를 내세우며 감세정책을 공세적으로 옹호하는 주장이 점차 줄어드는 대신, ‘약속을 지켜라’라는 ‘정책일관성’과 ‘정책비판세력의 낙인찍기에 휘둘리고 있다, 포퓰리즘에 빠져선 안된다’는 ‘포퓰리즘’ 프레임이 그 자리를 메꾸고 있다는 해석이 가능하다. 특히 “코끼리는 생각하지 마”라는 조지 레이코프의 지적을 염두에 둔다면 “여권의 일부 정치인들조차 '부자감세, 서민증세' 슬로건을 여과 없이 사용하면서 야권이 설정한 틀(프레임)에 갇히고 말았다(동아, 09/07/16).”라며 정부를 비판하는 사설 자체가 이미 ‘부자감세’ 담론이 확산되고 있다는 것을 역설적으로 시사한다고 할 수 있다. 동아일보는 <임기 반환점 도는 이명박 정부/ 낙인찍기에 주요정책 발목 잡혀>라는 기사에서 “인터넷과 군소 좌파신문에 '부자감세'라는 용어가 등장했다. 그러면서 연내 종합부동산세 폐지 정책은 백지화됐고 상속세와 증여세율을 낮추는 방안은 국회에서 논의가 이뤄지지 않고 있다(동아, 10/08/24).”라며 ‘부자감세’ 담론이 정책변화를 이끌어내는 주요 원인으로 작용하고 있다고 주장하기도 했다.

<그림4> 부자감세 ‘처방’ 프레임

‘부자감세’ 담론이 점차 확산되고 있다는 점은 ‘처방’ 프레임에서도 확인할 수 있다. 생성기에 41%나 차지했던 ‘감세지속’ 프레임은 확산기에는 25%까지 떨어졌으며, ‘속도조절’ 혹은 ‘소득세 인하 유보’ 등을 내세우는 ‘절충’ 프레임은 14%에서 21%로 늘어났다. 감세정책을 비판하는 ‘복지강화’와 ‘증세’ 프레임의 추이도 흥미롭다. 생성기에는 ‘복지강화’ 프레임이 23% ‘증세’ 프레임이 5%였던 반면 확산기에는 각각 7%와 25%로 역전됐다. 이는 담론경쟁 초기 “세금을 줄인다는 둥, 하천을 정비한다는 둥 허튼 데 돈 쓸 궁리하지 말고 위기극복의 주역인 서민들을 보상하라(서울, 08/12/18).”는 주장에서 더 나아가 점차 세입확대와 복지국가 쪽으로 대항담론이 구체화되는 과정을 보여준다. 아울러 ‘부자감세’ 담론이 향후 ‘부자증세’ 담론으로 발전할 가능성을 조심스럽게 전망할 수 있게 한다. 이와 관련, 주목해야 할 지점은 ‘무상급식’과 ‘건강보험 하나로’라고 할 수 있다. 지방선거 과정에서 치열한 논쟁의 대상이 된 무상급식은 결국 재정정책의 방향을 ‘보편적 복지’로 설정한 무상급식 주장의 승리로 결론났다. 아울러 ‘건강보험 하나로’ 운동은 한걸음 더 나아가 ‘자발적 증세’를 통해 복지재정 확충을 도모하자는 운동이다.

3) ‘부자감세’ 담론의 정치성

미디어담론 연구가 정책분석에서 갖는 장점은 여론과 정책환경 등 상황 변화에 따라 대중의 신뢰를 유지하기 위해 대중적인 언어로 일관성 있는 설명을 하기 위해 노력하는 미디어의 속성에서 찾을 수 있다. 미디어는 정책에 대한 프레임을 내세움으로써 ‘합리적 설득을 통한 대중의 지지’를 획득하려 하며 이는 정책에 대해서도 예외가 아니다. 다시 말해 미디어담론을 분석한다는 것은 정책을 둘러싼 다양한 입장을 드러내 보일 수 있다는 것을 시사한다.

① 재정정책을 둘러싼 담론경쟁과 담론전략

감세는 국가재정운용이라는 재정정책에 관한 문제이다. 재정정책은 국가가 가진 자원을 누구에게 어떻게 배분할 것인가를 결정하는 핵심 구실을 한다. 이 과정에서 다양한 행위자들이 정책 우선순위를 둘러싸고 경쟁을 벌이며 바로 여기에서 각자의 입장을 설득하고 동의를 구하기 위해 담론전략을 구사하게 되고 그 담론전략들 사이에 경쟁이 벌어지게 된다. 생성기·도약기·확산기 세 시기에 걸쳐 매체별 ‘진단’ 프레임 구성비율을 통해 ‘부자감세’를 둘러싼 각 매체들의 담론전략을 구체적으로 살펴보도록 한다.

<표5> 동아일보 ‘진단’ 프레임

	양극화	재정건전성	정쟁	정책일관성	낙수효과	포퓰리즘	합계
생성기	0%	0%	11%	11%	67%	11%	100%(9)
도약기	11%	0%	0%	11%	33%	44%	100%(9)
확산기	0%	14%	0%	7%	14%	64%	100%(14)
평균	3%	6%	3%	9%	34%	44%	100%(32)

<표6> 동아일보 ‘처방’ 프레임

	감세지속	지출통제	절충	복지강화	증세	합계
생성기	88%	0%	13%	0%	0%	100%(8)
도약기	75%	0%	25%	0%	0%	100%(4)
확산기	63%	38%	0%	0%	0%	100%(8)
평균	75%	15%	10%	0%	0%	100%(20)

위 <표5>와 <표6>에서 확인할 수 있듯이 동아일보는 일관되게 감세정책 추진을 옹호하면서 ‘부자감세’ 담론을 강하게 거부하는 입장을 취한다. 이는 이명박 대통령과 강만수 국가경쟁력강화위원장 등 현 정부 핵심층의 입장과 중첩된다. 이 입장에서 가장 빈번하게 등장하는 ‘진단’ 프레임이 ‘낙수효과’와 ‘포퓰리즘’ 프레임인 반면 ‘양극화’ 프레임과 ‘재정건전성’ 프레임은 10%도 안 된다. ‘처방’ 프레임에서도 ‘감세지속’ 프레임이 전 기간에 걸쳐 75%나 차지하지만 ‘복지강화’ 프레임과 ‘증세’ 프레임은 전무했다.

주목할 점은 생성기에 67%나 차지했던 ‘낙수효과’ 프레임이 확산기엔 14%까지 줄어든 대신 ‘포퓰리즘’ 프레임은 생성기 11%에서 도약기 44%를 거쳐 확산기엔 64%까지 늘었다는 점이다. 감세정책의 정당성을 적극적으로 강조하는 ‘낙수효과’ 프레임과 달리 ‘포퓰리즘’은 감세정책 비판론자들에 대한 반박과 함께 감세정책에 대한 ‘오해’를 푸는데 주력하기 때문이다. 다시 말해 프레임 변화는 생성기에 공세적인 담론전략을 취했던 동아일보가 시간이 흐를수록 수세적으로 바뀌었다는 것을 말해준다. 이는 이명박 정부가 집권1년차였던 2008년 적극적인 감세정책을 천명했던데 반해, 2009년 이후로는 재정압박과 비판적 여론에 밀려 감세정책 추진이 일부 유보되고 여당 내에서도 감세정책 재고를 둘러싸고 갈등이 발생하는 등 상황을 반영한다. 동아일보에서 확산기에 지출통제’ 프레임이 38%로 나타난 것도 담론전략의 연장선에 위치해 있다. 즉, “정부의 포퓰리즘은 재정만 축내고 서민의 주름살은 펴주지 못할 가능성이 적지 않다(동아, 10/08/14).”는 진술문에서 보듯 ‘친서민정책으로 인한 방만한 재정지출’을 비판하기 위한 것이다.

<표7> 서울신문 ‘진단’ 프레임

	양극화	재정건전성	정쟁	정책일관성	낙수효과	포퓰리즘	합계
생성기	58%	8%	25%	0%	8%	0%	100%(12)
도약기	75%	25%	0%	0%	0%	0%	100%(12)
확산기	29%	14%	29%	14%	14%	0%	100%(7)
평균	58%	16%	16%	3%	6%	0%	100%(31)

<표8> 서울신문 ‘처방’ 프레임

	감세지속	지출통제	절충	복지강화	증세	합계
생성기	0%	25%	25%	50%	0%	100%(4)
도약기	0%	0%	33%	50%	17%	100%(6)
확산기	20%	0%	40%	40%	0%	100%(5)
평균	7%	7%	33%	47%	7%	100%(15)

서울신문은 분석대상 기간 동안 상당한 입장변화를 보인 경우다. 생성기에 58%나 됐던 ‘양극화’ 프레임은 도약기에 75%로 늘었다가 확산기 들어 29%로 급감했다. 반면 ‘정쟁’ 프레임은 생성기에 25%였고 도약기엔 0%, 확산기엔 다시 29%로 늘어, 평균 16%를 차지했다. ‘처방’ 프레임에서는 중립적 입장인 ‘절충’ 프레임이 동아일보 10%, 한겨레 8%, 매일경제 24%와 비교해 볼때 상당히 높은 비중인 33%를 차지했다. 아울러 ‘복지강화’ 프레임이 47%를 차지했다. 이는 전체적으로는 ‘부자감세’ 담론에 대한 수용을 둘러싼 입장 변화는 감지되지만 ‘처방’에 대해서는 ‘복지강화’와 ‘절충’이라는 중도적 선택을 옹호하는 담론전략을 취하고 있음을 시사한다.

<표9> 한겨레 ‘진단’ 프레임

	양극화	재정건전성	정쟁	정책일관성	낙수효과	포퓰리즘	합계
생성기	92%	8%	0%	0%	0%	0%	100%(12)
도약기	40%	60%	0%	0%	0%	0%	100%(5)
확산기	75%	25%	0%	0%	0%	0%	100%(12)
평균	76%	24%	0%	0%	0%	0%	100%(29)

<표10> 한겨레 ‘처방’ 프레임

	감세지속	지출통제	절충	복지강화	증세	합계
생성기	0%	0%	25%	50%	25%	100%(4)
도약기	0%	50%	0%	0%	50%	100%(2)
확산기	0%	0%	0%	0%	100%	100%(7)
평균	0%	8%	8%	15%	69%	100%(13)

한겨레는 동아일보와 정반대 대척점에 서 있으며 ‘양극화’ 프레임에서 볼 수 있듯 가장 일관된 담론전략을 구사한다. ‘처방’에서는 초기 ‘복지강화’가 강했지만 시간이 지날수록 ‘증세’ 프레임으로 바뀌고 있으며, 이는 한겨레가 더 구체적인 대항담론을 구사하고 있다는 것을 시사한다. 이는 진보신당과 민주노동당, 진보개혁적 시민사회단체, 민주당 내 진보성향 등과 중첩된다. ‘양극화’ 프레임은 전 기간에 걸쳐 76%를 차지하는 반면 ‘낙수효과’나 ‘포퓰리즘’ ‘정책일관성’ ‘정쟁’ 프레임은 전혀 등장하지 않는다. ‘처방’ 프레임에서도 ‘감세지속’은 찾아 볼 수 없으며, 생성기에 ‘복지강화’ 50% ‘증세’가 25%를 차지하던 것에서 확산기엔 100% ‘증세’ 프레임으로 옮아갔다.

<표11> 매일경제 ‘진단’ 프레임

	양극화	재정건전성	정쟁	정책일관성	낙수효과	포퓰리즘	합계
생성기	11%	22%	0%	11%	22%	33%	100%(9)
도약기	0%	14%	0%	43%	14%	29%	100%(7)
확산기	0%	7%	7%	36%	7%	43%	100%(14)
평균	3%	13%	3%	30%	13%	37%	100%(30)

<표12> 매일경제 ‘처방’ 프레임

	감세지속	지출통제	절충	복지강화	증세	합계
생성기	33%	50%	0%	17%	0%	100%(6)
도약기	67%	33%	0%	0%	0%	100%(3)
확산기	13%	38%	50%	0%	0%	100%(8)
평균	29%	41%	24%	6%	0%	100%(17)

매일경제는 가장 빈번하게 등장하는 ‘진단’이 ‘포퓰리즘’ 프레임이었다. 동아일보와 비슷한 담론전략을 구사하지만 ‘정책일관성’ 프레임은 30%에 달하는 대신 ‘낙수효과’ 프레임은 13%인 점은 차이가 있다. “오락가락 행보는 정책 일관성과 신뢰성에 흠집을 낼 수밖에 없다. 특히 친서민을 표방하면서 정책 전반이 포퓰리즘으로 흐르고 있다는 점도 우려스럽다(매일경제, 10/10/27).”는 사설은 ‘정책일관성’과 ‘포퓰리즘’ 프레임이 어떻게 구성돼 있는지 잘 표현한 진술문이라고 할 수 있다. ‘처방’ 프레임에서는 ‘지출통제’와 ‘절충’ 프레임이 대다수를 차지한다. 생성기와 도약기에는 ‘절충’ 프레임이 전혀 보이지 않다가 확산기 들어 50%나 등장하며 ‘지출통제’보다도 더 높은 비중을 보인 점은 매일경제의 담론전략이 어떻게 바뀌고 있는지를 시사하는 대목이다.

<표13> 매체별 ‘진단’ 프레임 (08/01/01~10/11/20)

	양극화	재정건전성	정쟁	정책일관성	낙수효과	포퓰리즘	합계
동아일보	3%	6%	3%	9%	34%	44%	100%
서울신문	58%	16%	16%	3%	6%	0%	100%
한겨레	76%	24%	0%	0%	0%	0%	100%
매일경제	3%	13%	3%	30%	13%	37%	100%

<표14> 매체별 ‘처방’ 프레임 (08/01/01~10/11/20)

	감세지속	지출통제	절충	복지강화	증세	합계
동아일보	75%	15%	10%	0%	0%	100%
서울신문	7%	7%	33%	47%	7%	100%
한겨레	0%	8%	8%	15%	69%	100%
매일경제	29%	41%	24%	6%	0%	100%

② 담론전략에 따른 정책권위자 활용

미디어는 ‘전문적 지식을 가진 권위자’를 통해 특정한 프레임과 시각을 강화한다. 이런 이유로 이 연구에선 ‘전문의견 제공자’ 즉 큐기버(cue-giver)가 누구이고 어느 매체에 어떻게 등장하는지 분석했다. 큐기버 분석 결과 한겨레와 동아의 정반대 담론전략을 확인할 수 있다. 매체별 큐기버를 성격에 따라 구분하면 아래 <표15>와 같다.

<표15> 큐기버 구분

	동아일보	서울신문	한겨레	매일경제	합계
정부관료·국회	0	0	0	3	3
공공연구기관	0	1	2	0	3
학계	10	1	8	8	27
언론인	2	1	0	1	4
민간연구기관	1	1	2	2	6
시민사회	1	4	2	0	7
기타	1	3	0	3	7
합계	15	11	14	17	57

매체별 큐기버 분석을 통해 다음과 같은 특징을 발견할 수 있다. 먼저, 대다수 큐기버가 학계와 공공·민간연구기관 종사자 등 전문가집단이다. 예외없이 전문가집단을 주요 큐기버로 사용하고 있음에도 불구하고 매체에 따라 큐기버가 대비된다는 것을 확인할 수 있다. 가령 동아일보와 한겨레에 모두 등장하는 큐기버는 황성현 인천대 경제학과 교수 한 명 뿐이다. 세 번째로 매체의 담론전략과 반대되는 목소리를 내는 큐기버가 극히 드물다는 점이다. 동아일보에선 큐기버 15명 가운데 황성현 인천대 교수와 이영 한양대 경제금융학부 교수만이 각각 ‘양극화’ 프레임과 ‘재정건전성’ 프레임을 제시할 뿐이다. 심지어 한겨레에 등장하는 큐기버 14명 가운데 감세정책을 옹호하는 큐기버가 한 명도 없다. 마지막으로, 시민단체 큐기버는 대부분 회계사나 세무사, 변호사로서 시민단체에서 활동하는 인사들로 재정정책에 대한 일정한 전문성을 갖춘 경우로 해석할 수 있다.

아래 <표16>에서 확인할 수 있듯이 동아일보와 매일경제의 큐기버는 모두 ‘부자감세’를 거부하는 입장이고 서울신문과 한겨레는 모두 ‘부자감세’를 수용한다. 눈여겨볼 점은 동아일보와 매일경제는 경제학이나 경영학을 기반으로 한 큐기버만 등장하는 반면 서울과 한겨레는 경제학 뿐 아니라 사회학이나 법학을 기반으로 한 큐기버도 적지 않다는 점이다. 또한 동아일보의 경우 보수적 인물로 잘 알려진 박효종 교수나 윤창현 교수 등 현 정부 정책을 전반적으로 지지하는 인사들이 많은 반면 한겨레는 이준구 교수나 이정우 교수 등 현 정부에 비판적 목소리를 내는 인물들이 많다는 점에서 담론전략의 하나로 '취재원'을 활용하고 있다는 것을 알 수 있다. 다시 말해, ‘과학적 지식, 전문가, 권위자'의 지식을 통해 ’생산적인 주체'(즉, 이성적으로 설득되어 스스로 행동하고 실천하는 객체)를 만든다는 권위자를 통한 담론정치가 작동하고 있다는 점을 지적할 수 있다.

<표16> 큐기버 등장 전문가집단 명단

동아	강석훈(성신여대 경제학과), 곽태원(서강대 경제학부), 김상겸(단국대 경제학과), 박효종(서울대 윤리교육과), 안종범(성균관대 경제학과), 윤창현(서울시립대 경영학부), 이만우(고려대 경영학과), 이영(한양대 경제금융학부), 전주성(이화여대 경제학과), 조경엽(한국경제연구원), 황성현(인천대 경제학과)
서울	김남근(변호사), 박주현(변호사), 송호신(조세연구원), 신은종(단국대 경영학부), 윤종훈(회계사)
한겨레	리처드 프리먼(하버드대 경제학과), 박종규(금융연구원), 박형수(한국조세연구원), 선대인(김광수경제연구소), 신광영(중앙대 사회학과), 오건호(사회공공연구소), 윤종훈(회계사), 이정우(경북대 경제학과), 이제민(연세대 경제학부), 이준구(서울대 경제학부), 이태수(꽃동네현도사회복지대), 조효제(성공회대 사회과학부), 최영태(세무사), 황성현(인천대 경제학과)
매경	강성진(고려대 경제학과), 김경환(서강대 경제학과), 김학수(한국경제연구원), 안종범(성균관대 경제학과), 이동원(삼성경제연구소), 이영(한양대 경제금융학부), 임주영(서울시립대 세무학과), 정갑영(연세대 경제학부), 홍기택(중앙대 경제학과)

5. 결론과 함의

1) 연구요약

감세정책은 현 정부가 구상하는 핵심 정책기조 가운데 하나이며 그런 만큼 ‘부자감세’ 담론은 감세정책을 어떻게 인식하고 평가할지를 둘러싼 논쟁을 이해하는데 대단히 중요한 위치를 차지한다. ‘부자감세’ 담론의 중요성은 단순히 대중들에게 양극화 문제를 떠올리게 하는 정치적 효과에 그치지 않는다. ‘부자감세’ 담론은 정부의 재정정책을 어디에 초점을 맞춰야 할 것인가라는 근본적인 국가운용의 문제에 다름 아니다. 이는 단순히 계량분석을 통해 효과성을 측정하는 문제와는 차원이 다른 문제이다. 감세정책을 지지하건 반대하건 모두 자신이 내세우는 프레임(양극화, 재정건전성, 낙수효과 등)이 있으며 이를 바탕으로 대중의 동의와 이해를 얻기 위해 경쟁한다. 그러므로 이 연구는 ‘부자감세’ 담론의 구조와 역사성, 정치성을 확인함으로써 각 집단이 국가재정정책을 어떻게 구성하고 있는지를 근본에서부터 추적하고자 하는 의도를 갖고 있고 구체적인 방법론으로 미디어담론분석을 채택했다. 분석결과를 간략히 요약하면 다음과 같다.

첫째, 부자감세 담론은 생성기에는 감세정책을 적극 옹호하는 ‘낙수효과’ 프레임과 적극 비판하는 ‘양극화’ 프레임이 경쟁하는 양상을 보였지만 확산기에는 ‘낙수효과’ 자리를 ‘포퓰리즘’ 프레임이 대신하게 됐다. 하지만 포퓰리즘 프레임은 ‘부자감세는 낙인찍기에 따른 왜곡’이라는 식으로 규정하는 등 수세적인 대응이라는 점에서 감세정책을 옹호하는 집단들이 초기 공세적인 입장에서 수세적인 입장으로 바뀌고 있다는 것을 알 수 있다. 둘째, ‘처방’ 프레임에서도 감세정책을 옹호하는 집단은 생성기엔 ‘감세지속’ 프레임을 강하게 보여줬지만 그 비중은 갈수록 줄어들고 있다. 반면 ‘부자감세’를 수용하는 프레임은 생성기 ‘복지강화’와 ‘증세’가 공존하다가 확산기가 돼서는 ‘증세’로 수렴되는 양상을 보이고 있다. 이는 현 정부의 조세정책을 지지하는 집단이 갈수록 감세지속보다는 소득세·법인세 분리대응 등으로 절충 혹은 속도조절로 입장이 후퇴하고 있는 반면, 현 정부의 조세정책을 비판하는 집단은 복지강화에서 증세로 대항담론을 구체화하고 있다는 것을 시사한다. 셋째, 각 매체에 따라 상이한 담론전략을 구성한다는 점을 확인할 수 있었다. 특히 가장 대비되는 담론전략을 구사하고 있는 매체는 한겨레와 동아일보였다. 한겨레는 확산기 들어 ‘양극화-증세’ 프레임으로 ‘부자감세’ 담론을 주도하고 있는 반면 동아일보는 ‘포퓰리즘-감세지속’ 프레임을 구사하고 있다.

2) 함의

그간 학계에서 정책을 담론으로 파악하고 이에 대한 분석을 시도한 사례는 많지 않았다. 정책이 등장하는 순간부터 실제 집행되고 궁극적으로 평가되는 매 순간에 있어 언론이 어떻게 개입하고 있는가에 대한 이해도 부족했다. 부분적이긴 하지만 이 연구를 통해 담론이 갖는 일반적인 특성처럼 부자감세 담론도 특정한 시기에 등장해서, 정치적 상황에 따라 변하고, 많은 정치적 이해세력이 언론을 통해 이 과정에 개입하는 것이 밝혀졌다. 감세정책이 전문관료 집단에 의해 최선의 형태로 결정된 것이 아니라 담론경쟁을 통해 진화한다는 것도 드러났다. 객관적이고 공정한 역할을 요구받는 언론사들이 이 과정에서 자기들이 대변하는 신념과 정책을 위해 적극적인 행위자로 개입한다는 사실도 확인할 수 있었다. 그리고 이러한 사실은 국내 언론이 지나치게 정파적이라는 비판이 틀리지 않다는 것을 보여준다. 그러나 담론의 정치성이라는 점을 고려할 때 언론의 정치성을 온전히 배재하는 것은 현실적으로 불가능할 뿐만 아니라 바람직하지 않을 수 있다.

특정한 담론이 공정한 경쟁 없이 지배적인 담론으로 자리를 잡고, 대안적 담론이 항상 억압될 때 건강한 민주주의는 뿌리를 내리기 어렵다. 또 지배적인 담론이 구체적인 논리와 증거 및 합리성에 기반을 두지 않고 감정적 요소들로만 구성되어 있을 때도 숙의민주주의는 발전하기 힘들다. 언론은 따라서 특정한 집단이 아닌 사회 구성원 전체의 이해를 잘 대변할 수 있는 공적인 의제를 발굴하고, 이에 대한 합리적 토론을 위해 정교한 담론을 생산하고, 이 과정에서 다양한 관점을 대변해야 한다. 자유민주주의 체제는 이런 배경에서 헌법은 언론의 자유를 보장하고, 언론인에 대한 특혜를 주고, 다양한 언론이 공존할 수 있는 미디어 생태계를 만들기 위해 노력하도록 하는 여러 조항들을 규정했다. 그러나 최근 한국의 상황은 담론정치에 있어 언론이 갖는 이러한 공적기능은 도외시된 채 언론기업의 경쟁력과 경제적 이익 실현이 더 강조된다는 점에서 우려할 점이 없지 않다. 실제 이 연구는 ‘부자감세’라는 프레임에 갇힘으로써 담론경쟁이 끝났다는 일부 주장과 달리 담론경쟁이 지속되고 있으며, 만약 한겨레가 담론경쟁을 포기할 경우 ‘부자감세’에도 불구하고 전혀 다른 정책이 실현될 수 있다는 것을 보여준다. 이 연구를 통해 다양한 담론이 생산될 수 있는 언론환경에 대한 고민은 물론 언론이 보다 정교한 담론을 통해 상호경쟁할 수 있는 여건을 모색하는 계기가 마련되길 기대한다.

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