	함께하는 시민행동 http://www.ww.or.kr
	110-260 서울시 종로구 가회동 177-10 □02-765-4708 □02-6280-7473 담당자 정창수 kfc@mail.ww.or.kr

[분류]  2001년 5월 열번째□밑빠진 독□상

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□밑빠진독상(賞)은 함께하는 시민행동이 최악의 선심성 예산배정과

어처구니없는 예산낭비사례를 선정하여 매달 주는 불명예상(賞)이다.                      -----------------------------------------------------------------------------------

□2001년 5월 열번째 □밑빠진 독상□□

억만금을 쏟아붓는 새만금개발

2001년 5월 열번째 □밑빠진 독상□의 수상자로 농림부가 선정되었다.

농림부는 농지확보와 수자원확보를 위하여 1991년부터 새만금사업을 진행하고 있다.

경제적 타당성이 없음에도 불구하고 무리하게 집행하면서 감사원의 지적을 받았고 수질오염과 갯벌의 파괴 등 많은 문제점이 제기되었다. 더군다나 1조 3000억원으로 시작한 사업이 6조원의 예산으로 증액되어 □밑빠진 독□에 물을 붓듯이 예산이 낭비되고 있다.

현재 정부는 기존에 투입된 비용을 이유로 들어 사업을 강행하려 하고 있으나 이것은 예산낭비의 전형적인 사례로서 1조가 아까워 5조를 쏟아 붓겠다는 어처구니없는 주장이다. 더군다나  이같은 결정에는 정치적고려가 더욱 강하게 작용하고있다.

따라서 경제성없는 사업을 시작하여 지금까지 1조1,385억원을 낭비하고 강행할 경우 최소한 5조이상의 예산낭비가 우려된다.

이에 함께하는 시민행동은 이 사업을 입안하고 추진한 농림부에

열번째□밑빠진 독상□을 수여한다.

상장과 상품은 5월24일 농림부 장관에게 전달될 예정이다.

새만금 사업조감도

2001.5.24

「시 민 행 동」
공동대표 이필상 정상용 예산감시위원장 윤영진
	직인생략

□ 열번째 □밑 빠진 독상□보고서 주요내용 □

I. 개요 및 낭비액수

1. 개요

2. 간척사업현황

3.낭비액수

II. 추천근거

1. 새만금사업은 경제적 타당성이 없었음에도 불구하고 시작되었다

2. 지금까지 엄청난 액수의 예산을 증액해왔고  앞으로도  더욱 증가할 것으로 예상된다.

3. 농지확보문제는 농지잠식에 대한 대책으로 해결해야한다.

4. 정부내에서도 사실상 반대를 하는 상황에서 사업을 강행하는 것은 국가정책에 대한 불신과 갈등을 초래할 것이다.

5. 대규모의 환경파괴가 우려된다.

6. 무리한 계획으로 지역공동체가 파괴되고있다.

III. 우리의 주장

1. 예산낭비의 상징적 사업인 새만금 사업을 즉각 중단하라

전북지역주민의 지역발전에 대한 욕구가 현실적으로 존재함을 인정한다. 그러나 전북지역의 지역경제 발전은 다른 방법으로 충분히 가능할 수 있다. 지금과 같이 왜곡되지 않는 합리적 방안을 모색하여 새만금에 투입할 예산을 투자한다면 환경보호와 지역주민의 발전욕구를 충족시킬 수 있다. 새만금 사업만이 전북발전의 대안이 될 수 없다.

2. 관련자들에게 책임을 물을 수 있는 납세자 소송법을 제정하라..

'새만금'은 이제 국민의 정부 환경정책의 시금석이다. 1조원이 들어간 시화호는 분명히 실패한 정책이었다. 하지만 실패한 정책에 대해 누가 책임지는 사람이 없다. 그래서 일을 추진할 때는 예산을 따내느라 여념이 없고 그 후에는 아무도 책임지지 않는다. 국민의 혈세는 눈먼 돈이 된다.

반대하는 사람들이 많은데도 환경친화적으로 해 낼 자신이 있다고 과욕을 부리는 사람들의 입장을 존중한다면, 납세자 소송법을 만들어서, 만일 그 정책에서 실패했을 경우 그것을 해야 한다고 주장한 사람들을 모두 책임질 수 있도록 해야한다.

시화호처럼 분명한 실패가 판정이 날 경우, 농림부 장관, 해양수산부장관, 환경부 장관, 청와대관련자, 전북도지사 그리고 개발로의 정책결정에 참여한 모든 공직자들의 재산을 국고로 환수할 수 있는 납세자 소송법을 입법하고 나서 추진해야한다.

□자세한 내용보기 : www.0098.or.kr

□ 열번째 □밑 빠진 독상□보고서 □

I. 개요 및 낭비액수

1. 개요

새만금 간척종합개발사업은 국토확장, 산업용지 및 농지조성, 치수 등의 목적으로 당시 농림수산부에서 구 농촌근대화촉진법 제92조, 제93조 및 제96조와 공유수면매립법 제4조의 규정에 따라 계획된 대규모 간척사업이다.

현재 새만금 사업의 총괄기획과 매립면허는 농림부에서 맡고 있고 설계, 공사, 감리 등의 업무는 농어촌진흥공사에서, 지역개발과 보상업무는 전라북도에서 담당하고 있다.

방조제사업은 2001년 66%(농림부주장)의 공정율을 보이고 있으나 전체공정은 37%가진행되었다. 주관측인 농림부와 농어촌진흥공사는 공유수면매립법과 환경영향평가법 규정에 의한 사업계획의 변경이나 영향평가 등 절차를 무시하고 '농지조성'이라는 매립면허된 내용과는 달리 도시, 공업단지 및 농수산용지가 포함된 '복합상업단지'를 조성하는 것으로 토지이용계획을 1994년도부터 변경추진중 이었으나 감사원의 지적(1998.9)등 문제제기가 계속되자 1998년 12월에 농림부에서 새만금 간척농지의 산업용지로 용도변경 불가방침 발표하였다.

현재는 환경단체의 새만금 간척사업 중단촉구 운동으로 총리실 산하 수질개선기획단에 새만금 민관공동조사반이 구성되어 새만금 간척사업의 타당성조사를 하였다. 그러나 조사단은 아직 합의된 결과를 내지 못했고 최근 2001년 3월 대통령자문 지속가능위는  『현 상황에서 새만금 사업 추진여부를 판단할 수 없다는 결론에 이르렀다. 무리한 정책결정은 더 큰 불신과 갈등을 초래할 우려가 있으므로 논쟁을 수습하고 사회적인 합의와 합리적인 정책결정에 도달하기 위하여 투명하고 공정한 검토와 논의가 필요하다.』는 내용의 기자회견을 하였다.

2. 간척사업 현황

(1) 현황

□위치 : 전라북도 군산시, 김제시, 부안군 일대 갯벌

□개발면적 : 40,100ha-여의도의 140배 규모(토지조성 28,300ha, 담수호 11,800ha)

□사업주관기관 : 농림부(총괄), 농업기반공사(조사설계·공사), 전라북도(용지매수, 보상)

□사업기간 : 1991년-2004년(농림부자료, 감사원은 2011년으로 추정하고 있슴)

□사업비 : 3조 489억원(농림부자료,  감사원추정치 5조9530억원)

□사업비 구성 : 방조제사업(1조7337억원) + 내부개발사업비(1조3153억원)

방조제사업비 집행 현황(단위 : 억원)

(자료출처: 감사원, 농림부)

구 분	총사업비	1999년까지	2000계획	2000까지	2001이후
계	17,337	10,251 (59%)	1,134 (7%)	11,385 (66%)	5,952 (100%)
·공사비	12,931	6,038 (47%)	1,037 (8%)	7,075 (55%)	5,856 (100%)
·보상비	4,406	4,213 (96%)	97 (2%)	4,310 (98%)	96 (100%)

새만금 사업 토지이용계획

(자료출처: 감사원, 농림부)

용 도	면적(ha)
식 량 단 지	17,950
근교원예단지	2,500
수산개발단지	2,000
농 촌 도 시	800
기타(방조제, 농로, 용배수로 등)	5,050
소 계	28,300
담수호	11,800
합 계	40,100

(2) 사업추진경과

□1987. 12. 17 : 새만금지구 간척사업 타당성 조사완료

□1988. 12   : 농림부 『새만금지구 간척지 최적이용을 위한구상』연구 완료

□1989. 5. 22 : 새만금지구 간척사업기본계획(안) 관계기관 협의

□1989. 11. 6 : 새만금지구 종합개발사업 기본계획 확정(구 농촌근대화 촉진법 제92조)

□1991. 8. 13 : 사업시행 계획확정(구 농촌근대화촉진법 제93조)

□1991. 10. 17 : 공유수면 매립면허 획득(공유수면 매립법 제4조)

□1991. 11. 13 : 사업시행인가(구 농촌근대화촉진법 제96조)

□1991. 11. 16 : 사업시행인가 고시(구 농촌근대화촉진법 제96조)

□1991. 11. 28 : 제1공구(외곽방조제) 공사착공

□1992. 6. 10 : 제2, 3, 4공구(외곽방조제) 공사착공

□1994       : 복합산업단 추진(감사원 자료)

□1996. ∼ : 시화호 오염문제로 새만금 간척사업에 대한 문제제기 본격화

□1998. 9 : 감사원 감사결과 발표

□1998. 12 : 농림부에서 새만금 간척농지의 산업용지로 용도변경 불가방침 발표

□1999. 1. 11 : 전라북도 유종근도지사 "새만금 간척사업 재검토"관련 기자간담회

□1999. 4 :  총리실 산하 수질개선기획단에 새만금 간척사업 민관공동조사반 구성, 조사

□2000. 4 : 조사결과 발표

□2001년 5월 : 현재

국무조정실과 대통령직속 지속가능발전위원회의 공동주최로 쟁점토론(5월7일)과 대안모색토론(5월10일, 11일)을 거쳐, 평가위원회의 의견을 받아서 결정하기로 하였다. 현재 쟁점토론과 대안토론이 끝난 시점이며, 평가위원회가 보고서를 작성하고 있는 중이다. 평가위원회는 찬반 양측이 팽팽하게 맞서 있어서 하나의 대안을 찾을 수 없다는 것이 지배적이다.

오는 25일 물관리정책조정위원회(위원장 이한동)에서 공식 결정될 예정이다.

3. 낭비액수

전체 사업비는 다음과 같다.

□사업비 : 3조 489억원(농림부자료,  감사원추정치 5조9,530억원)

□사업비 구성 : 방조제사업(1조7,337억원) + 내부개발사업비(1조3,153억원)

낭비액수 = 1조 1385억원(2000년 현재까지 투입된 예산 : 농림부자료)

□자료출처

농림부『새만금지구 간척지 최종이용을 위한 구상 연구』(산업경제연구원)(1988.12)

대통령자문 지속가능위원회 『새만금사업에 대한 검토의견』(2000. 3)

농림부자료 (2001)

감사원 감사결과 처분요구 및 통보(1998)

관련 학자 논문 및 단체 자료 다수

II. 추천근거

1. 새만금사업은 경제적 타당성이 없었음에도 불구하고 시작되었다.

농림부와 농어촌진흥공사(현 농업기반공사)가 한국산업경제연구원(당시 원장 한갑수 現농림부 장관)에서 발주한 새만금사업의 타당성조사인 『새만금지구 간척지 최종이용을 위한 구상』에는 <표VI-33>과 같이 비용편익분석이 되어있다.

대안별 경제성 분석평가

(단위 백만원, %)

구 분	I 안		II안		III안
사회적할인율	10%	13%	10%	13%	10%	13%
편익/비용 비교 (B/C Ratio)	1.08	0.78	1.19	0.85	2.14	1.52

□출처: 『새만금지구 간척지 최종이용을 위한 구상』 한국산업경제연구원 1998

이때 I안은 농업전용, II안은 반농업전용, III안은 산업용지 일때를 가정한 것이다.

당시 10%를 사회적 할인율로 설정하고 경제성이 있다고 평가한 것이다. 물론 10%를 적용한다면 비용적용에 문제가 많기는 하지만 근거가 있을 수는 있다.

그러나 당시 정부에서 적용하는 사회적 할인율은 13%였다. 이는 같은『새만금지구 간척지 최종이용을 위한 구상』보고서의  238페이지에도 언급되어서 경제적타당성이 없음을 확인해주고있다.

현가분석은 발생시점이 상이한 화폐가치를 동일한 척도로 환산하기 위해 현재가치를 계산하는데 미래가치를 현재가치로 전환하기위해서는 할인율이 필요하다. 할인율은 이자로 이해할 수 있지만 이자는 은행에서 지불하는 대가를 의미하는 용어이므로 일반적인 용어로서 가치의 감소를의미하는 할인율을 사용한다.

비용편익분석(B/C비율)에 따르면 산업용지로 사용하는 3안을 제외하고 농업용지로 사용하는 사업은 경제성이 없다는 것이다. 더군다나 당시에는 수질이나 갯벌의 가치 등은 전혀 고려되지 않았다.

비용편익분석(B/C비율)은 공공사업의 편익(Benefit)과 비용(Cost)을 비교해 경제성과 효율성을 판단하는 척도이다. 따라서 정부에서 사용하는 기준으로 적용한다면 산업용지로 사용하는 3안을 제외하고 농업용지로 사용하는 사업은 경제성이 없다는 것이다.

따라서 이 사업은 경제성이 없음에도 불구하고 무리하게 추진된 것이다..

감사원도 다음과 같이 경제적 타당성의 문제점을 지적했다.(1998.9)

사업계획분야에서

첫째, 농수산 용지 및 공업단지 등의 수요를 비합리적으로 분석하였을 뿐 아니라 다목적용도로 개발하는 것이 가장 합리적인 것으로 검토하고도 농수산 중심의 토지이용계획수립.

둘째, 경제성 분석결과 복합산업단지로 개발하는 경우보다 상대적으로 경제적 타당성이 떨어지는 농수산 중심개발안을 경제적 타당성이 있는것처럼 분석하여 기본 및 시행계획 수립.

-그 결과 아래 □경제성 분석결과 및 재검토결과 비교□와 같이 새만금 개발사업의 내부수익률이 농수산 중심개발의 경우 9.94%, 복합산업단지의 경우 12.48%에 불과하여 경제적 타당성이 입증되는 내부수익률(13%)에 미달되게 되는데도

내부수익률 : 편익의 현재가치와 비용의 현재가치가 동일하게 되도록하는 할인률로 정의된다.

□내부수익률이 농수산 중신개발의 경우 11.5%, 복합산업단지 개발의 경우 17.4%인 것처럼 경제적 타당성 분석.

<경제성 분석결과 및 재검토결과 비교 1989.11.6>

구분	농수산중심		복합산업
	당초산정	재검토결과	당초산정	재검토결과
내부수익률	11.50%	9.94%	17.04%	12.48%
편익비용비율 -할인율 10% 경우 -할인율 13% 경우	1.19 0.85	0.99 0.71	2.14 1.52	1.18 0,96

자료 : 감사원

경제적 타당성이 없다는 것이 스스로의 용역결과와 감사원의 감사결과에서도 인정하고 있는데 강행했다는 것은 이 사업이 애초부터 예산이 낭비될 것 이라는 것을 알면서도 진행한 것이다.

2. 지금까지 엄청난 액수의 예산을 증액해왔고  앞으로도  더욱 증가할 것으로 예상된다.

많은 사업들처럼 새만금 개발사업의 예산은 계속 증액되어 왔다. 물가상승을 감안하더라도 지나치게 증대되어 온 것이다.

더군다나 천문학적인 비용이 소요되는 환경개선비용등의 예산은 추정조차 하지 못하고 있다.

사업비 증액현황

사업시작(1991)	현재(2000)	감사원추정(1998)
1조3000억원	3조 489억원(농림부)	5조9530억원

출처 : 농림부 보도자료, 감사원 감사결과 처분요구 및 통보(1998)

□ 상류하천유역 수질개선대책 (전북도) 은 포함시키지 않음.

총 사업비 : 18,771억원 (2000까지 7,917억원)

환경기초시설 : 6,810억원 ('99까지 3,870억원)

하 수 관 거 : 8,204억원 ('99까지 3,953억원)

축산분뇨 개별처리 등 : 1,069억원 ('99까지 571억원)

총사업비 추정

(금액단위 :억원)

구분	당초(□91.11)	현행(□98.5)	추정(2011)
□사업비	13,000	29,710	59,530
-외곽시설 (공사비)) (보상비) -내부개발	8,200 7,000 1,200 4,800	15,710 11,355 4,355 14,000	22,930 18,414 4,516 36,600

출처 : (감사원 1998)

3. 농지확보문제는 농지잠식에 대한 대책으로 해결해야한다.

지난 10년간 우리나라는 전체 22만ha의 농지가 도로□주택□산업용지 등으로 없어졌고, 새만금사업이 마무리되는 2012년까지 그 정도의 농지가 또 없어질 수도 있다.

따라서 전국민적인 반대여론과 환경오염을 무릅쓰고 강행해서 얻은 결과는 미미하다. 더군다나 전라북도는 복합산업단지로 간척지를 개발하려 하고있어서 농지확보라는 본래의 목적달성도 불투명하다.

쌀의 문제는 농지를 확대하는 정책이아니라 현재의 농지를 제대로 활용하고 농지잠식을 막는 것으로 해결해야 한다.

새만금공사로 확보되는 농지	연간 농지 잠식
28,000ha(실농지 17,950ha)	30,000ha(농림부 자료 인용)

(농림부자료 : 20문 20답)

새만금사업은 복합산업단지 조성을 위한 사업이라는 얘기가 있는데 이것이 사실인지

□ 새만금사업은 농지를 조성하여 부족한 식량과 수자원을 확보하기 위해 추진된 사업이며, 앞으로도 농지위주로 개발한다는 정부방침에 변함이 없습니다.

□ 만약, 복합산업단지로 개발할 경우 매립에 필요한 토석량과 산업시설에서 배출되는 오폐수로

인하여 새로운 환경문제가 대두될 것입니다.

□ 산업단지 조성에 소요되는 비용도 막대할 뿐만 아니라 경제성면에서도 실현가능성이 없습니다.

□ 또한, 현재 우리나라의 산업단지는 여유가 있습니다.

□ 따라서 정부는 당초목적대로 농지로 개발하되, 인공습지·생태공원 조성 및 친환경농업 등을 병행하여 환경친화적으로 사업을 추진할 계획입니다

□ 새만금사업을 환경친화적으로 추진하기 위해서 정부는 외국의 성공사례를 조사하고 있으며, UNDP와도 협조하여 충남 대호간척지에서 다양한 연구를 시행하고 있습니다.

4. 정부내에서도 사실상 반대를 하는 상황에서 사업을 강행하는 것은 국가정책에 대한 불신과 갈등을 초래할 것이다.

대통령자문 지속가능위원회는 대통령에 대한 건의에서 『 현 상황에서 새만금 사업 추진여부를 판단할 수 없다는 결론에 이르렀습니다. 무리한 정책결정은 더 큰 불신과 갈등을 초래할 우려가 있으므로 논쟁을 수습하고 사회적인 합의와 합리적인 정책결정에 도달하기 위하여 투명하고 공정한 검토와 논의가 필요합니다.』고 지적하고 있다.

현재 환경부는 수질개선이 불가능함을 주장하고 있고  설사 가능하더라도 천문학적인 비용이 소요될 것으로 추정하고있다. 해양수산부는 갯벌의 중요성을 내세워 보존을 주장하고 있다. 그러나 농림부는 농지확보의 중요성을, 전북도는 지역개발을 이유로 개발강행을 주장하고 있는 실정이다.

또한 학계에서도 농학자들은 전면찬성, 해양학자들은 전면반대, 경제학자들은 상이한 의견을 제시하고 있으며 수질학자들은 대부분 반대이나 기술적으로 가능할 수 있다는 일부 주장도 있기는 하다. 이러한 상황에서 전북도는 10조원이 넘는 복합산업단지개발안을 내세우고 있어 혼란이 가중되고 있다.

그리고 최근 찬성측의 주장에서도 비용편익분석에서 편익에 환경오염지표(마이너스 편익)와, 비용에 환경시설투자지표들이 포함되어 있지 않다

따라서 갯벌의 경제성논쟁이 끝나지 않고 수질개선에 들어가는 비용이 측정이 되지않은 상황에서 경제성을 평가하고 사업을 강행하는 것은 거대한 정책실패를 우려하게 한다.

5. 대규모의 환경파괴가 우려된다.

현재 갯벌의 경제성 평가와 파괴문제에 대해 해양수산부의 주장은 일리가 있으며 환경부의 수질개선대책에서도 천문학적인 비용이 추가 될 것으로 추산하고 있다. 새만금 갯벌은 국제적으로 중요한 갯벌이 파괴돼고 생태환경을 회복하기까지에는 많은 시간이 소모될 것이다. 그로 인한 환경재앙이 우려되는 바이다.

6. 무리한 계획으로 지역공동체가 파괴되고있다.

현재 전북의 주민들은 새만금 문제로 심각한 갈등을 겪고 있다. 이것은 주민들의 개발욕구가 정부의 잘못된 정책으로 인하여 왜곡된 것이다. 더구나 농지확보가 주된 목적이라는 농림부의 주장과는 달리 사업추진과정에서 복합산업단지가 실제로 추진되었다는 것이 감사원에서도 지적하는 사항이다. 그래서 많은 주민들은 개발에 기대를 가지고 있는 것이 현실이다.

사실 지역주민들이 소외의식을 가지고 개발욕구를 갖는 것은 충분히 있을 수 있다. 그러나 그것은 진정으로 지역발전에 도움이 되는 종합대책을 수립하고 진행해야한다. 국토를 파괴하고 예산을 낭비하면서 주민들의 개발욕구를 왜곡하지 말아야한다.

III. 우리의 주장

1. 예산낭비의 상징적 사업인 새만금 사업을 즉각 중단하라

전북지역주민의 지역발전에 대한 욕구가 현실적으로 존재함을 인정한다. 그러나 전북지역의 지역경제 발전은 다른 방법으로 충분히 가능할 수 있다. 지금과 같이 왜곡되지 않는 합리적 방안을 모색하여 새만금에 투입할 예산을 투자한다면 환경보호와 지역주민의 발전욕구를 충족시킬 수 있다. 새만금 사업만이 전북발전의 대안이 될 수 없다.

2. 관련자들에게 책임을 물을 수 있는 납세자 소송법을 제정하라.

'새만금'은 이제 국민의 정부 환경정책의 시금석이다. 1조원이 들어간 시화호는 분명히 실패한 정책이었다. 하지만 실패한 정책에 대해 누가 책임지는 사람이 없다. 그래서 일을 추진할 때는 예산을 따내느라 여념이 없고 그 후에는 아무도 책임지지 않는다. 국민의 혈세는 눈먼 돈이 된다.

반대하는 사람들이 많은데도 환경친화적으로 해 낼 자신이 있다고 과욕을 부리는 사람들의 입장을 존중한다면, 납세자 소송법을 만들어서, 만일 그 정책에서 실패했을 경우 그것을 해야 한다고 주장한 사람들을 모두 책임질 수 있도록 해야한다.

시화호처럼 분명한 실패가 판정이 날 경우, 농림부 장관, 해양수산부장관, 환경부 장관, 청와대관련자, 전북도지사 그리고 개발로의 정책결정에 참여한 모든 공직자들의 재산을 국고로 환수할 수 있는 납세자 소송법을 입법하고 나서 추진해야한다.