새만금간척종합개발사업 감사결과

Ⅰ. 감사실시 개요

○

감사원은 1998. 4.27.부터 6.13.까지 새만금간척종합개발사업에 대한 타당성과 시행계획 등을 검토하여 합리적인 토지이용계획과 수자원 이용계획을 마련하고 환경기초시설 건설계획 등 종합적인 담수호 수질오염 방지대책을 마련하도록 하여 대형국책사업이 효율적으로 집행될 수 있도록 하기 위한 감사를 실시하여 1998. 9.22. 감사위원회의 의결을 거쳐 감사결과를 발표하였다.

- 이번 감사원의 새만금 간척종합개발사업에 대한 감사는 대형국책사업이 효율적으로 추진될 수 있도록 지원하기위하여 국민의 정부 출범 후 설치된 감사원의『국책사업감사단』에서 사업계획 수립, 담수호 수질오염 방지대책, 방조제 설계·시공관리 및 어업권 보상 등 사업추진 전반에 걸쳐 실시하였으며 감사결과 총 74건을 지적하였다.

Ⅱ. 감사결과

○ 감사원에 따르면 새만금간척지구의 농경지 면적을 필요이상으로 많게 추정한 새만금 간척종합개발 사업계획을 확정하여, 1991.11.28.부터 방조제 공사를 착공하였으나

- 공유수면매립법이나 환경영향평가법에 의한 사업계획 변경절차나 환경영향평가 및 타당성 검토를 거치지 아니하고 복합산업단지를 조성하는 것으로 사업시행계획을 변경 추진중에 있어 국책사업추진에 혼선을 초래하고 있다고 지적하였다.

○ 또한 농수산 용지를 개발하는 것을 전제로 '89년도에 환경영향평가를 하면서 새만금 담수호 유역내에서 발생될 오염물질 발생량을 실제보다 적게 추정하거나 농업용수 수질기준을 초과하는 금강호물로 새만금 담수호 수질을 개선하도록 계획하는 등 새만금 담수호의 수질대책이 미흡한 상태에서 사업이 추진되었으며

- 새만금 담수호로 유입되는 만경강 및 동진강 유역의 오·폐수를 처리 하기 위하여 필요한 환경기초 시설을 건설하기 위한 재원조달 계획이 마련되지 아니하여 환경기초시설 건설에 필요한 건설기간이 부족하게 될 우려가 있다고 지적하였다.

○ 감사원은 또 사업비를 아낄 목적으로 방조제 단면과 끝물막이 공사가 안전성이 떨어지게 설계되었고 새만금 방조제와 신항만 건설이 연계 추진되지 않아 예산을 낭비할 소지가 있는 사실도 지적하였다.

첨 부 : 새만금 간척종합개발사업 추진실태 감사결과 주요사례

새만금 간척종합개발사업 감사결과 주요사례

1. 사업계획 수립 및 변경 추진 부적정

가. 농림부에서 1991.11.13. 사업시행인가된 새만금 간척종합개발사업 계획을 수립하면서

- 전국 10개 간척지구에서 30,269ha 상당의 농경지 간척사업을 추진중에 있었는데도 이를 고려하지 아니하고 33,077ha의 신규 농경지가 필요하다고 추정하고 이중 54.3%인 17,950ha의 농경지를 새만금 지구에서 공급하는 농수산 중심 개발사업(농지 17,950ha, 양식장 2,000ha 등)으로 토지이용계획을 수립하였고

나. 농수산 용지로 사업시행인가된 사업을 1994년부터 복합산업단지로 변경 추진하면서

- 농수산 중심 개발에서 복합산업단지로 사업계획을 변경할 때는 공유수면 매립법, 환경영향평가법 등에 따라 공유수면매립 기본계획의 변경, 환경영향평가 등 변경절차를 거쳐야 하는데도

- 위 사업계획 변경절차없이 '94년부터 복합산업단지(산업단지 13,500ha, 농지 10,300ha 등)를 조성하는 것으로 홍보자료를 제작하고 유관기관과 업무협의를 하는 등 사업을 변경·추진 중에 있어

- 복합산업단지로 개발할 경우 소요사업비가 2조 510억원에서 11조 5,298억원으로 증가되는 것으로 예측하고 있고, 담수호 수질악화로 산업단지 수용인구에 공급하여야 하는 생활용수가 부족하게 되며 오염물질 증가에 따른 환경영향 등으로 사업의 타당성에 대한 재검토가 필요한 실정임.

다. 농림부에서 '91.11.16. 새만금 간척사업 소요사업비를 1조 3,000 억원으로 산정하여 사업시행인가 고시를 하면서

- 해양관광자원이 풍부한 고군산 군도일원을 사업지구에 포함시켜 농지를 조성하는 것으로 계획한 후 외곽방조제 공사비 282억원을 사업비에 포함하지 아니하였으며

라. 소요사업비를 적기에 투자하지 아니하고 매년 소요예산의 23.4% 내지 69.2%만 배정· 집행됨에 따라

-

'98년과 2004년에 완공예정이던 방조제공사 및 내부개발사업이 각각 2004년 및 2011년에 가서야 완료되도록 늦게 추진되고 있으며

-

이에 따라 물가상승 등으로 농수산 중심개발 총사업비가 2조 510억원 에서 2조 9,710억원('98년 기준)으로 증가되게 되었으나

-

사업기간과 사업비를 조정하지 않고 있는 사실이 있었음.

∀ 농림부장관 및 농어촌진흥공사 사장에게

○

토지용도별 수요예측과 경제성 분석을 다시하여 합리적인 토지이용계획을 수립하고,

-

만일 사업계획의 변경이 필요하다면 환경영향평가 재실시 등 적법절차를 거쳐 사업계획을 변경하되 용수공급대책과 소요재원 조달방안을 마련하는 등으로 사업을 효율적으로 추진하도록 권고하고

○

또한 적법절차를 거치지 아니하고 복합산업단지조성 사업을 시행하는 것으로 변경·추진하여 국책사업 추진에 혼선을 초래한 농림부에 주의촉구

○

소요사업비를 정확히 산출하고, 적기에 투자하되 계속비 사업으로 집행하는 방안을 강구하고

-

고군산 군도일원을 사업지구에서 제외하여 관광자원으로 활용하도록 하며

-

사업비 및 사업기간을 실제대로 조정하도록 권고

2. 담수호 수질관리

가. 수자원 이용계획 수립 부적정

○

농림부 및 농어촌진흥공사에서 수자원 이용계획을 수립·추진하면서담수호의 관리수위는 자연적으로 수위저하가 가능한 한계수위인 대조평균간조위(大潮平均干潮位) (EL -2.97m) 이상으로 하되 필요 용수량 확보에 지장이 없는 범위내에서 가급적 수위를 낮게 결정하는 것이 합리적임에도

-

기술적 검토없이 EL -1.5m로 계획하여 위 대조평균간조위와 관리수위 사이에 위치한 간척지 5,302ha는 기계배수를 하게 되어 영농비용이 증가되고 담수호 저수량의 77% 상당(274,780천□)이 여유저수량으로 남게 되어 수질오염이 가중될 소지가 있었고

○

금강호로부터 제염수를 공급받기 위하여 계획한 연락수로 공사비(364억원)를 아끼기 위하여 기존 농수로를 이용하여 비관개기에만 연간 235백만톤 상당의 물을 공급받는 것으로 변경하였으나

-

연평균 강우량이 859mm 이하인 갈수년(10년에 1번 정도)에는 수량 부족으로 염분농도가 1,600mg/□ 이상 상승되어 농업용수 수질기준(1,000mg/□)을 초과하여 농업용수로 사용이 어려울 것으로 예측

∀ 농림부장관 및 농어촌진흥공사 사장에게

○

새만금 담수호 관리수위와 제염 계획을 재검토하고

-

유입수계별 수질과 수량을 감안한 수자원 이용계획을 수립하는 방안을 강구하도록 권고

나. 환경영향평가 및 협의 부적정

○

농어촌진흥공사에서 1989. 8.29. 새만금 담수호 수질오염을 줄이는 방안을 마련하기 위하여 환경영향평가를 하면서

-

수질예측시 내부간척지(28,300ha)에서 발생될 오염물질과 유역내 인구 및 축산폐수 배출량 등을 감안하지 않거나 적게 추정하고 '89년 당시 이미 농업용수 수질기준을 초과하는 금강호 물로 새만금호 수질을 개선하도록 계획하여

-

새만금호의 수질보전대책이 미흡한 상태에서 새만금 간척사업이 추진되었고

○

환경부에서는 농어촌진흥공사에서 작성한 위 환경영향평가내용을 그대로 협의하였으며

-

또한 환경영향평가법 제11조에 따라 정부투자 기관중 유일하게 농어촌진흥공사를 환경영향평가 대행농어촌진흥공사가 시행하는 사업은 농어촌진흥공사가 직접 환경영향 평가를 실시하지 아니하도록 하는 방안을 강구하도록 권고자로 지정함으로써 농어촌진흥공사가 직접 위 사업에 대한 환경영향을 평가함에 따라 위 환경영향평가서가 부실하게 작성되게 된 요인이 되었음.

∀ 농림부장관 및 농어촌진흥공사 사장에게

○

새만금 담수호 유역의 오염물질 발생량이나 환경기초시설의 처리가능 용량을 사실대로 평가하여 담수호의 수질을 정확히 예측하도록 권고

∀ 환경부장관에게

○

간척사업시행에 따른 환경영향평가가 잘못 되었는데도 이를 그대로 협의하는 일이 없도록 하고

-

농어촌진흥공사가 시행하는 사업은 농어촌진흥공사가 직접 환경영향 평가를 실시하지 아니하도록 하는 방안을 강구하도록 권고

다. 환경영향평가 협의내용 이행 및 사후관리 부적정

○

농어촌진흥공사에서 새만금 간척사업관련 환경영향평가 및 협의내용을 이행하면서

-

환경부와 환경영향평가 협의결과 담수어 양식장의 오염수 등 간척지 내부의 오염물질을 전량 외해로 방류하는 시설과 상대적으로 수질이 양호한 동진강과 만경강을 분리하는 시설과 연결수로 시설을 설치하도록 협의되었는데도 이를 사업계획에 반영하지 않고 있고

-

준설공사시 부유물질 확산을 방지하기 위한 오탁방지막을 설치하지 않고 공사를 시행하여 수질기준(SS 10mg/□)을 초과(SS 최대 36.4mg/□)하는 등 환경영향평가 협의내용을 이행하지 않고 있으며

-

새만금지구 간척지를 농수산 중심으로 개발하는 것을 전제로 환경영향평가하였으므로 '94년부터 토지이용계획을 복합산업단지로 변경추진할 때에는 환경영향평가법 제3조 및 제4조에 따라 환경영향평가를 다시하여야 함에도

△

1998. 5.31. 현재까지 환경영향평가를 다시하지 않고 복합산업단지를 조성하는 것으로 사업계획을 변경추진중

○

환경부와 전주지방 환경관리청은 농어촌진흥공사가 환경영향평가 협의내용을 이행하지 않거나 평가내용과 다르게 복합산업단지를 조성하는 것으로 변경추진중에 있는데도 그대로 두는 등 관리·감독 소홀

∀ 농림부장관 및 농어촌진흥공사 사장에게

○

새만금 담수호의 물을 간척사업 시행목적대로 사용할 수 있도록 환경 영향평가 협의내용을 철저히 이행하고 이에 대한 이행실태를 철저히 점검할 수 있는 체제를 갖추도록 하는 방안을 강구하도록 하고

-

만일 토지이용 계획을 복합산업단지로 변경하는 때에는 환경영향평가를 다시하여 합리적인 수질오염 저감방안을 마련한 후 사업을 시행하는 방안을 강구하도록 권고

-

환경영향평가이행 및 수질오염 방지대책 수립업무를 부당처리한 농어촌진흥공사의 관련자(4명)는 인사자료 통보

∀ 환경부장관 및 전주지방 환경관리청장에게

○

환경영향평가 협의내용을 제대로 이행하지 아니하고 있는 사업장에 대한 관리체계를 강화하도록 권고하고

-

환경영향평가 협의내용 이행실태 사후관리업무를 소홀히 한 전주지방환경관리청의 관련자(3명)는 인사자료 통보

라. 새만금 담수호 수질보전대책 부적정

○

농어촌진흥공사에서 '96. 4.25. 보도된 시화호 수질오염사고를 계기로 수질보전대책을 수립하면서

-

'98. 3.28. 전라북도가 계획('97.11월)한 50개소의 환경기초시설과 금강호물을 희석수로 사용하고 이와는 별도로 축산폐수처리시설(19개소), 고도처리시설 (2개소) 및 인공습지(600ha) 등을 추가 설치하면 농업용수 수질 기준이 확보되는 것으로 예측하였으나

-

금강호물이 농업용수 수질기준을 초과하고 있고 새만금 상류유역의 전라북도 전주시 등 7개 시·군의 재정자립도가 30% 정도에 불과하여 환경기초시설 추가건설에 필요한 재원(3,293 억원)을 마련하기 어려운데도

-

재원조달방안이나 수질보전대책 관련사업의 시행가능성을 검토하지 아니하고 있음.

○

환경부는 1998. 4.24. 환경기초시설 설치를 위하여 지원가능한 국고금 등 재원조달 방안과 환경기초시설 설치가능 여부 등을 검토하지 아니한 채 농어촌 진흥공사가 수립한 수질오염 방지대책을 그대로 협의

∀ 농림부장관 및 농어촌진흥공사 사장에게

○

환경기초시설 사업추진계획과 방조제 축조 완료기간 및 내부개발사업 착수시기 등이 서로 연계된 사업계획을 수립하여 수질오염방지 대책이 합리적으로 추진될 수 있도록 하고

-

환경기초시설 사업비 등 소요비용을 새만금 간척종합개발 사업비에서 일부 분담하는 방안을 강구하도록 권고

∀ 환경부장관에게

○

새만금 담수호의 목표수질이 확보될 수 있도록 합리적인 수질보전대책이 수립되도록 하고 동 대책이 원활하게 추진될 수 있도록 재원조달 방안을 강구하도록 권고

마. 환경기초시설 설치 등 수질개선사업 계획수립 및 추진부적정(전라북도)

○

전라북도에서 새만금 담수호 수질보전을 위하여 50개소의 오·폐수처리시설과 3,737km의 하천 및 하수관거 정비사업 계획을 수립·추진하면서

-

새만금 유역에 설치예정인 하수처리장 2개소를 건설계획에 반영하지 아니하고 2002년 이후에 건설하여도 충분한 하수처리장 1개소를 미리 앞당겨 건설하도록 하거나 8개소의 용량을 크게 계획(사업비 1,281억원 상당 절감 가능)하고

△

새만금 유역의 집단마을(1,911개)에서 발생되는 생활하수(1일 82,145□)를 처리하는 계획을 미수립

-

군산시(150톤/일) 및 부안군(140톤/일) 축산폐수처리장은 사업착수 시기를 결정하지 못하고 있는데도 2001년까지 건설하여 가동하는 것으로 계획하고

△

건설중인 4개소의 축산폐수처리장도 축산폐수의 유입수질을 낮게 설계하여 시설보완중이거나 정상가동이 불가능한데도 대책 미수립

-

금강유역의 하수를 차집하는 것으로 계획된 하수관거를 새만금 유역 으로 잘못 판단하여 사업계획에 포함(127.4km : 349억원 상당)하고

△

하수관거가 제대로 시공되지 아니하여 표본조사결과 평균 7m당 1개소씩 하수가 새어나오고 있는데도 대책 미수립

-

환경기초시설 사업비(3,293억원) 조달방안을 강구하지 아니하여 건설공기(3∼5년) 부족으로 목표년도(2001. 2월)내 완료가 어려울 것으로 예상되는데도 이를 감안하지 않고 환경기초시설 사업계획을 수립

∀ 전라북도지사에게

○

관계기관 협의 등을 통하여 새만금 유역 환경기초시설을 적기에 설치하도록 하고,

-

정상 가동이 되지 아니하고 있거나 부당 시공된 환경 기초시설 등은 제반대책을 수립하여 수질확보에 차질이 없도록 하는 방안을 강구하도록 권고

3. 방조제 공사계획 및 설계 부적정

○

새만금 방조제는 1일 2회 18억톤의 바닷물이 유출입하면서 강한 유속(7.15m/초)이 발생되는 심해에 건설하므로

-

방조제 축조공사의 성패를 좌우하는 방조제 끝물막이 공사는 안전성이 확보될 수 있도록 2개 배수갑문(신시, 가력)을 모두 완공·개방한 후 시행하는 것이 합리적인데도

-

안전성 검토없이 신시배수갑문 예정지에서 채취하는 암석 임시 적치비용(263억원 상당)이 추가소요된다는 이유로 1개 배수갑문(가력)만 완공·개방한 후 끝물막이 공사를 시행할 예정

* 끝물막이 공사 실패시 1,300억원 상당 추가 소요 및 해양오염 등 발생 우려

○

새만금 제4호 방조제는 외해에 직접 노출되어 강한 파랑(波浪)의 영향을 받으므로 정확한 파랑값을 실측하여 방조제 단면을 설계하여야 함에도

-

현장 관측자료없이 파랑값을 추정하여 설계(파고 5.19m)한 후 '91년부터 '95년까지 파랑을 관측한 결과 파고가 최고 7.0m로 조사되었는데도

-

방조제 단면을 보강하지 아니하고 당초대로 설계·시공중

∀ 농림부장관 및 농어촌진흥공사 사장에게

○

2개 배수갑문을 모두 완공·개방한 후 방조제 끝물막이 공사를 시행하고

-

안전도가 부족하게 설계된 제4호 방조제 단면을 재검토하는 방안을 강구하도록 권고

4. 간척사업과 신항만건설 관련사업 연계추진 미흡

○

농림부(농어촌진흥공사)와 해양수산부가 새만금 간척사업 및 신항만 건설사업을 추진하면서

-

농림부가 2001. 12월 준공목표로 시공중인 새만금 제2호 방조제 전면에 해양수산부가 신항만을 건설하기 위한 실시설계 용역을 '98.12. 완료하고 '99년부터 공사를 착공할 예정으로 있으므로

-

위 신항만이 건설될 경우 방조제는 항만단지 배후부지의 호안역할로 변경되어 방조제 단면을 축소할 수 있어 52억원 상당의 공사비를 줄일 수 있음에도 이에 대한 검토를 하지 않고 있으며

○

새만금 2호 방조제의 신시배수갑문 구간을 통과하는 새만금신항만 전용도로의 교량공사를 신시배수갑문 공사와 동시에 시행하면 54억원 상당의 공사비를 아낄 수 있고 배수갑문의 손상 또한 방지할 수 있어 합리적임에도

-

해양수산부와 농림부는 구체적인 공사집행 방법 등을 협의하지 아니하고 각각 공사를 시행할 예정으로 있어

-

사업비 낭비 및 배수갑문의 안전성 저해 등 우려

○

해양수산부에서는 1996.12.15. 새만금 신항만을 건설하기 위한 기본계획 용역을 완료하고서도

-

신항만 건설촉진법에 따른 기본계획이나 예정지역을 확정·고시하지 아니하고 37억원을 들여 1998.12.31. 완료예정으로 새만금 신항만 건설을 위한 기본설계 및 실시설계 용역을 시행중

∀ 농림부장관 및 농어촌진흥공사 사장에게

○

방조제 건설기간 및 공사방법 등을 새만금신항만 건설과 연계·조정하여 사업비 낭비를 막고 배수갑문의 안전성을 확보하는 방안을 강구하도록 권고하고

∀ 농림부장관 및 농어촌진흥공사 사장에게

○

신항만 건설기본계획 확정고시 등 적법절차에 따라 사업을 시행하고

-

농림부장관과 협의하여 신항만 전용도로 교량을 신시배수갑문 설치공사와 병행시공할 수 있는 방안을 강구하도록 통보

5. 내부종합개발계획 용역시행 및 용역성과품 활용부적정(전라북도)

○

전라북도가 '96. 4.19. 산업연구원(대표자 이규억)과 계약체결하여 '97. 4.18. 완료된 새만금내부 종합개발계획 실행연구용역을 시행하면서

-

산업단지 등 토지용도별 수요를 예측하면서 최근 경제지표 등에 근거하지 않고 농림부에서 변경추진중인 복합산업단지를 참고하여 새만금 간척지에 농업단지 9,000ha, 공업단지 5,500ha, 공항부지 1,120ha, 배후도시 5,800ha 등을 조성하는 토지이용계획을 수립하였으나

-

사업의 경제적 타당성을 검증할 수 있는 경제성 분석을 하지 아니하고

-

전라북도가 수립한 토지이용계획에 따라 사업을 추진할 경우 사업비가 18조 5,070억원이나 소요되는 것으로 추정하고도 재원조달 방안이 제시되지 아니하였으며

-

산업단지 조성에 필요한 바다모래 운반거리를 실제보다 짧게 적용하여 사업비 3조 2,758억원을 적게 계상하고 단지 조성용 흙과 암석(1,171백만□)에 대한 구체적인 확보계획을 수립하지 아니하는 등 과업내용이 부실하게 수행된 용역성과품을 납품받았으며

○

위 용역결과는 국가계획으로 확정되지 않은 전라북도 자체의 구상단계의 계획인데도

-

'97. 5. 8. 이를 언론기관, 국내외 기업 등에 배부한 후 같은 해 5.20. 농림부외 3개기관에 정부계획으로 반영하여 줄 것을 건의하였으나 1998. 5.31. 현재까지 국가계획으로 확정되지 아니하여

-

새만금 내부종합개발사업이 위 용역성과품대로 실행되지 않을 경우 사업시행에 혼선 우려

∀ 전라북도지사에게

○

불합리하게 작성된 지역개발 계획수립 관련 용역성과품 내용을 보완하여 유관부처와 협의 등을 거쳐 국가계획에 반영될 수 있도록 하는 등의 방안을 강구하되

- 국가계획으로 확정되기 전에 이를 홍보하여 국책사업에 혼선을 초래하는 일이 없게 조치하도록 권고

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